Правовая регламентация деятельности органов прокуратуры по правовому просвещению имеет важнейшее значение для реализации данного направления деятельности.
В рамках данного исследования необходимо обратиться к историческим этапам формирования правопросветительской функции прокуратуры, а точнее проследить эволюцию правовых основ участия органов прокуратуры в правовом просвещении. Именно такой метод исследования, на наш взгляд, позволит глубже понять содержательную сущность и функциональные особенности деятельности органов прокуратуры в указанной сфере и, соответственно, правильно определить правовые основы деятельности органов прокуратуры на современном этапе.
Исследуя вопрос об участии органов прокуратуры в правовом просвещении населения, следует обратить внимание на основные этапы ее становления и развития:
1) 1722 – 1864 гг. – дореформенная прокуратура;
2) 1864 – 1917 гг. – пореформенная прокуратура;
3) 1922 – 1991 гг. – советская прокуратура;
4) с 1991 г. по настоящее время – современная российская прокуратура. Должность Генерал-прокурора для надзора за деятельностью и решениями
Сената, а в дальнейшем и система надзора за другими центральными и местными учреждениями была учреждена Указом Петра I от 12 января 1722 г. «О бытии при
Сенате Генерал и Обер-прокурорам…»1. Буквально через несколько дней императором учреждаются должности прокуроров в надворных судах в соответствии с Указом от 18 января 1722 г. «Об установлении должности прокуроров в надворных судах и в пределах компетенции надворных судов в делах по доносам фискальных и прочих людей»2. Спустя небольшой промежуток времени был издан Указ Петра I от 27 апреля 1722 г. «О должности генерал- прокурора». В нем была раскрыта суть данной должности как «сей чин – яко око наше»3.
Основными направлениями деятельности прокуратуры, созданной при Петре I и вплоть до судебной реформы 1864 года, являлись надзор за исполнением законов органами власти, учреждениями и их служащими, а также уголовное преследование в суде.
В первой половине XIX века в соответствии с российскими законами прокурорский надзор разделялся на «три степени» или «ранга». Это, во-первых, генерал-прокурорский надзор, который осуществлялся в лице министра и товарища (помощника) министра юстиции. Во-вторых, обер-прокурорский надзор при общих собраниях и департаментах Сената (к XIX веку в Сенате было уже 12 департаментов и три общих собрания). Всего в Сенате было около 16 обер- прокуроров. В-третьих, местный прокурорский надзор, осуществлявшийся губернским прокурором, двумя губернскими стряпчими, и низшим звеном прокуратуры – уездными стряпчими, которые следили за тем, чтобы в уезде
«ничего противного власти, законам, учреждениям и повелениям Императорского Величества не происходило»4.
Говоря о реализации функции правового просвещения органами прокуратуры на этом историческом этапе, необходимо отметить, что развитие высшего образования, в том числе и юридического, безусловно, способствовало замещению должностей обер-прокуроров знающими юристами. Это было тем
1 Полное собрание законодательства Российской Империи. Т. VI. № 3877. С. 479.
2 Российское законодательство Х-ХХ веков. T. 4. М., 1986. С. 184-200.
3 Там же.
4 Прокуратура Чувашской Республики: вчера и сегодня. Чебоксары, 2010. С. 32.
более необходимо, что большинство сенаторов не имели высшего образования. Так, в 1853 г. 3/4 сенаторов не только не имели юридического образования, но и вообще не изучали права1. О.А. Пржеславский в своих воспоминаниях о Сенате 1820-х годов сообщает следующее: «Кто довольно стар для того, чтобы помнить описываемое время, тот знает, что такое был тогда Сенат. Это были разделенные на департаменты группы заслуженных лиц из разных ведомств, большею частью очень почтенных, но утомленных службою до полной апатии и с весьма немногими исключениями дряхлых старцев. Притом же очень немногие имели если не теоретическую, то хотя бы практическую подготовку к занимаемому ими судебному званию»2.
В 30-40-е годы XIX века положение в Сенате было немногим лучше3. В 1839 г. декабрист М.С. Лунин так характеризовал его состав: «Кавалеристы, которые не сидят уже верхом; моряки, которые не снесут уже качку; иностранцы, которые не понимают русского языка, одним словом, все, которых некуда девать, находят мягкое кресло в Правительствующем Сенате»4. Низкий профессиональный уровень сенаторов подтверждал и Н.В. Муравьев5. Как отмечает П.А. Зайончковский, в середине XIX века средний возраст сенаторов был около 65 лет6.
Таким образом, поскольку сенатские департаменты более напоминали суд с выборными заседателями, нежели коллегию судей высшей квалификации, то обер-прокуроры в них должны были выступать не столько представителями надзора, сколько юридическими консультантами. Они несли даже дис- циплинарную ответственность «за пропуск всякого несообразного с законами приговора или определения» (статья 351 части 2 тома 1 Свода законов Российской
1 Казанцев С.М. История царской прокуратуры. СПб., 1993. С. 112.
2 Зайончковский П.А. Правительственный аппарат самодержавной России в XIX в. М., 1978. С. 138.
3 Казанцев С.М. Указ. соч. С. 59.
4 Лунин М.С. Сочинения и письма. Пг., 1923. С. 56.
5 Муравьев Н.В. Прокурорский надзор в его устройстве и деятельности: пособие для прокурорской службы. Т. 1: Прокуратура на Западе и в России. М., 1989. С. 334.
6 Зайончковский П.А. Указ. соч. С. 138.
Империи), поэтому иногда обер-прокуроры обращались к министру юстиции за разрешением «на пропуск» важного определения Сената1.
Говоря о второй ступени иерархии системы органов дореформенной прокуратуры и ее участии в правовом просвещении и разъяснении законодательства, следует отметить, что губернским прокурорам предоставлялось преимущественное право толкования закона. В «Учреждении о губерниях» указывается следующее: «когда присланы будут новые общие узаконения, или учреждения или указы в губернию тогда для записания в книгу законов, учреждений и указов выслушивают наперед губернского прокурора»2. При этом в «Учреждении о губерниях» конкретизировалось, когда прокурор доводит до сведения требования закона: «по получении нового указа в губернии (п. 1 ст. 405) прокурор должен был объявить губернскому правлению и палатам, «каким узаконениям он противен, или в отмену, или в исправление, или дополнение», и по просьбе какого-либо присутствия (п. 6) он должен был давать заключение о подсудности «или во всяком ином деле»3. Интересен тот факт, что позже по- требовался подтверждающий указ Сената об обязанности губернских палат и правления выслушивать толкование прокурора согласно п. 1 ст. 405 Учреждения о губерниях, поскольку, видимо, местные власти не горели желанием выслушивать комментарии прокурора по каждому новому указу. Для того чтобы сократить эту процедуру толкования законов, губернские правления иногда даже не предлагали прокурору сесть, поэтому в 1783 г. появился еще один сенатский указ, который предписывал выделять стул для губернского прокурора в правлении и палатах4.
Изложенное обстоятельство свидетельствует о том, что уже в это время имеет место правовой нигилизм чиновников, не желающих изучать законы и даже слушать их разъяснение прокурором.
1 Казанцев С.М. Прокуратура Российской Империи: Историко-правовое исследование: дис. ... д-ра юрид. наук:
12.00.01. СПб., 2003. С. 115
2 Полное собрание законов Российской Империи с 1649 года: 1775 - 1780 гг. Т. 20. С.-Пб.: Тип. II Отд-ния Собств. Е.И.В. Канцелярии, 1830. С. 280.
3 Там же.
4 Казанцев С.М. История царской прокуратуры. С. 96.
Правовым просвещением должны были заниматься и низшие чины прокуратуры – уездные стряпчие. Так, в обязанности уездного стряпчего входило зачитывание текстов вновь полученных законов чиновникам «присутственных мест» с соответствующим «разъяснением их»1.
Следующий этап развития прокуратуры был связан с проведением Александром II судебной реформы 1864 г. Надзорная функция сменилась преимущественно обеспечением уголовного преследования на следствии и в суде. Существенные преобразования ждали и систему органов прокурорского надзора. Вместо губернской прокуратуры должна была быть создана прокуратура в судебных округах. Но реализация судебной реформы шла медленными темпами и закончилась к началу XX в.
Прокурор принимал участие в работе губернских административных органов в качестве одного из членов с правом голоса, но без права протеста, поэтому вряд ли его деятельность в этом направлении может рассматриваться как возврат к дореформенному общему надзору прокуратуры. По определению Н.В. Муравьева, в административной области прокурор являлся «скорее в качестве юрисконсульта и представителя судебного ведомства, нежели блюстителя законного порядка»2.
Следовательно, со временем наряду с функциями обвинения и надзора прокуратура приобрела и функцию государственного юрисконсульта. Поэтому в новых изданиях Учреждения судебных установлений (1883 г. и последующих) статья 135, посвященная предметам занятий лиц прокурорского надзора, указывала, что они «вообще ограничиваются делами судебного ведомства», но далее следовала оговорка: «Некоторые другие обязанности, сверх того возлагаемые на сии лица, определены в особых уставах и положениях»3.
Определенная роль принадлежала прокурору в гражданском процессе, которая была существенно ограничена и сводилась к даче заключений по
1 Прокуратура Чувашской Республики: вчера и сегодня. С. 35.
2 Казанцев С.М. История царской прокуратуры. С. 59.
3 Там же.
определенным категория гражданских дел, т.е. здесь прокурор фактически выполнял функции юрисконсульта.
Как видим, в дореформенной прокуратуре правовое просвещение как функция органов прокуратуры имела свои особенности.
Во-первых, оно было направлено на просвещение прежде всего чиновников. Прокуратура как институт государственной власти, отстаивающая прежде всего интересы самодержавия и выполняющая волю царя, к сожалению, в своей деятельности не была ориентирована на повышение правовой грамотности простых граждан (рабочих, крестьян и т. д.). Однако и действующие законы того времени далеко не отражали справедливость и равенство прав граждан.
Во-вторых, до судебной реформы 1864 года правовое просвещение осуществлялось в основном в форме доведения новых законодательных требований до «присутственных мест».
В-третьих, после судебной реформы 1864 года правовое просвещение осуществлялось уже в форме правового консультирования как для административных органов, так и для судей путем дачи заключений по гражданским делам, которые носили рекомендательный характер.
Следующий этап в развитии органов прокуратуры – советский период. Как справедливо отмечено А.И. Долговой, активное участие органов прокуратуры в правовом воспитании граждан – одна из славных страниц в ее истории1.
В советское время органам прокуратуры была отведена серьезная роль в правовом воспитании.
Положением о прокурорском надзоре, принятым 3-й сессией ВЦИК РСФСР 28 мая 1922 г.2, не была предусмотрена функция правового просвещения как таковая. Вместе с тем согласно пункту 12 Положения прокурор имел право присутствовать на всех заседаниях местных Исполнительных Комитетов с
1 Долгова А.И. Участие органов прокуратуры в формировании правовой культуры // Проблемы правового просвещения и участие в нем органов прокуратуры: сб. матер. Всеросс. науч.-практич. конф. (7-8 октября 2010 г.) / под ред. д-ра юрид. наук О.С. Капинус; Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. М., 2011. С. 37.
2 Постановление ВЦИК от 28.05.1922 «Положение о прокурорском надзоре» // СУ РСФСР. 1922. № 36. Ст. 424.
совещательным голосом. Понятно, что такое участие сопровождалось разъяснением законодательных норм и правовым консультированием.
Однако прокуратура не ограничивалась правовым просвещением исключительно работников административных и партийных органов.
На первых порах малограмотное население, особенно сельское, плохо представляло роль и значение вновь созданного органа. В связи с этим работники прокуратуры, выезжая на места и выступая на собраниях крестьян, рассказывали о задачах, возложенных на органы прокуратуры.
Например, такая форма общения работников с населением, особенно с сельской беднотой, поднять авторитет прокуратуры среди крестьянской массы помогала прокуратуре Чувашии. К середине 1920-х годов авторитет органов прокуратуры Чувашии значительно возрос. Этому прежде всего способствовали регулярные встречи и выступления прокурорских работников перед населением.
Сотрудники прокуратуры, бывая в деревнях, чаще стали встречаться с населением и выступать перед ними с разъяснением существующих законов. Так, если в 1924 г. работники прокуратуры области перед населением по правовым вопросам выступили 41 раз, то в 1925 г. – 191, а количество выступлений на страницах периодической печати за это же время увеличилось в три раза1.
Советская система правового воспитания получила широкий размах в 60– 70-е и в первой половине 80-х годов прошлого века. Она оказывала положительное влияние на поведение людей, в частности подрастающего поколения, на состояние правопорядка, профилактику преступлений и правонару- шений. Это была комплексная правовоспитательная работа с населением, подкрепленная постановлением ЦК КПСС от 15 сентября 1970 г. «О мерах по улучшению правового воспитания граждан»2, которым руководствовались партийные, советские и другие органы в своей работе. Данную линию партии
1 Тимофеев В.Г. Становление, развитие и деятельность органов прокуратуры Чувашии (1922–1928 гг.) / Правовые основы деятельности органов прокуратуры: тр. республиканской науч.-практич. конф. Чебоксары, 1996. С. 43.
2 Постановление ЦК КПСС от 15.09.1970 «О мерах по улучшению правового воспитания граждан» // Вопросы идеологической работы КПСС: сб. документов. М., 1972. С. 284.
дополнили установки XXIV съезда КПСС (март-апрель 1971 г.) 1. Ставилась задача, чтобы уважение к праву, закону стало личным убеждением каждого человека2.
Отметим, что в соответствии с вышеуказанным постановлением ЦК КПСС для юристов в то время было служебной обязанностью и профессиональным долгом участвовать в правовом просвещении населения, что и делалось на практике.
Законодательное закрепление обязанности органов прокуратуры по участию в пропаганде советского законодательства можно найти в Законе СССР от 30.11.1979 № 1162-X «О прокуратуре СССР»3, в соответствии со ст. 3 которого одним из направлений деятельности органов прокуратуры являлось участие в совершенствовании законодательства и пропаганде советских законов.
В постановлении от 20.11.1986 «О дальнейшем укреплении социалистической законности и правопорядка, усилении охраны прав и законных интересов граждан» ЦК КПСС, подчеркивая эту сторону деятельности органов прокуратуры, предлагало им уделять неослабное внимание правовому воспитанию трудящихся4.
Генеральным прокурором СССР в приказе от 29.09.1987 № 69 «О мерах по коренной перестройке и дальнейшему совершенствованию участия органов прокуратуры в пропаганде советских законов» обращено внимание на то, что участие прокуроров и следователей в пропаганде советских законов является не только одним из основных направлений их деятельности, но и неотъемлемой частью всей системы мер по борьбе с преступностью и другими нарушениями законности5.
Весь текст будет доступен после покупки
