1.Конституционно-правовые основы положения соотечественников за рубежом
1.1.Понятие «соотечественник за рубежом» в России
Проведение комплексных мероприятий по поддержке соотечественников, проживающих за рубежом, стало активно развиваться в качестве самостоятельного направления внешней политики России в 1990-е гг., что было опосредовано, прежде всего, социально-экономическими и политико-правовыми последствиями распада Советского Союза. В то же время, несмотря на относительно позднее нормативное закрепление, имевшее место также в указанный период, термин «соотечественник» на практике применялся, конечно же, достаточно долгое время.
Проанализируем соответствующую историю и сопутствующие проблемы более подробно. В Российской империи рассматриваемое понятие приравнивалось к «единоверцу», к которым относились, в узком смысле, православные народы, а в широком – представители всех славянских народов .
Тем самым, речь шла, прежде всего, о конфессиональном, а также этническом подходе. Однако, после Октябрьской революции, с утверждением риторики интернационализма и антиклерикализма, до середины XX в. можно говорить о том, что упомянутые категории практически полностью вышли из политического дискурса.
Новый этап в данном вопросе следует отнести к рубежу 1940-50-х гг., что было связано с Великой Отечественной войной, к концу которой за пределами СССР оказались около 5 млн. советских граждан. В 1955 г. был создан Комитет по возвращению на Родину, правовой основой деятельности которого явился Указ Президиума Верховного Совета СССР от 17 сентября 1955 г. «Об амнистии советских граждан, сотрудничавших с оккупантами в период Великой Отечественной войны 1941 - 1945 гг.» [5]. Названная организация, изначально созданная в социалистической ГДР, в г. Берлин, имела ряд отделений в союзных республиках и автономиях СССР. Синонимом термина «соотечественники» в данный период выступал «выходцы и их потомки различных национальностей СССР, проживающие в капиталистических странах» .
По сути же, с позиций специфической направленности государственной политики того периода и в отсутствие официальной, нормативно установленной терминологии, под соотечественниками понималась часть эмиграции, лояльно или нейтрально относящаяся к Советскому Союзу.
После распада Советского Союза, с начала 1990-х гг., вполне естественно актуализировались вопросы о репатриации русскоязычного населения из-за рубежа, его особом статусе в целом как объекта государственной политики, необходимости защиты его прав и интересов. Этому также, в известной мере, способствовало обострение межэтнических конфликтов и социально-экономический кризис в ряде бывших союзных республик – прежде всего, Таджикистане, Грузии, Армении, Азербайджане, Молдове, приведшие к значительному оттоку из соответствующих новых суверенных государств русского населения.
Первым официальным государственным документом, в котором было дано определение соотечественника, стала Декларация о поддержке российской диаспоры и покровительстве российским соотечественникам, утвержденная Постановлением Правительства РФ от 08.12.1995 №1476-1 ГД . Данная Декларация сразу же стала предметом многочисленных дискуссий, прежде всего, в разрезе абстрактности приведенных формулировок. Так, по ее логике, претендовать на статус соотечественников могли бы и граждане бывших территорий Российской империи, давно, еще после событий 1917 г. ставших суверенными государствами либо отнесенными к таковым – Финляндии, Польши, Турции. В какой мере можно было бы говорить об их связи с РФ или ее субъектами» и как таковую можно было бы подтвердить – и в данном контексте, и в других ситуациях упомянутая Декларация оставила вопрос открытым. Однако же, несмотря на не вполне удачную формулировку, понятие, зафиксированное в Декларации, стало основой Постановления Правительства РФ от 17 мая 1996 № 590 «О программе мер по поддержке соотечественников за рубежом» .
Во второй половине 1990-х гг., в свете развития новых направлений государственной политики, проблемы принятия специализированного федерального закона о соотечественниках стали еще более насущными.
Предлагались, в данном контексте, различные законопроекты, положения которых, в части определения понятия соотечественников за рубежом, базировались уже на новых концептуальных основаниях: синтезе территориального (гражданского) и этнического подходов. Несмотря на критику, в первоначальной редакции нового федерального закона от 24.05.1999 № 99- ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» сохранилась формулировка, сходная с вышеупомянутой , с тем исключением, что на статус соотечественников не могли претендовать потомки от лиц, принадлежавших к титульным нациям иностранных государств.
Лишь в редакции Закона о соотечественниках от 23.07.2010 г . данная формулировка была конкретизирована: к соотечественникам за рубежом законодателем отнесены «лица и их потомки, проживающие за пределами территории РФ и относящиеся, как правило, к народам, исторически проживающим на территории РФ, а также сделавшие свободный выбор в пользу духовной, культурной и правовой связи с РФ лица, чьи родственники по прямой восходящей линии ранее проживали на территории РФ, в том числе: лица, состоявшие в гражданстве СССР, проживающие в государствах, входивших в состав СССР, получившие гражданство этих государств или ставшие лицами без гражданства; выходцы (эмигранты) из Российского государства, Российской республики, РСФСР, СССР и РФ, имевшие соответствующую гражданскую принадлежность и ставшие гражданами иностранного государства или лицами без гражданства» .
В пояснительной записке отмечалось, что цель внесения изменений – отражение современных подходов Российского государства к взаимодействию с соотечественниками, выраженному в переходе от гуманитарной помощи к партнерству и сотрудничеству. Инициаторами законопроекта о внесении поправок предлагалось уточнить исследуемое понятие для исключения возможности отнесения к соотечественникам всех лиц, являющихся гражданами бывших союзных республик.
В новой редакции ст. 1 Закона о соотечественниках появились следующие формулировки: соотечественниками признаются лица, «…относящиеся, как правило, к народам, исторически проживающим на территории Российской Федерации…» и «…сделавшие свободный выбор в пользу духовной, культурной и правовой связи с Российской Федерацией…»
Вопрос о принадлежности лица к определенному народу является дискуссионным, в особенности в сравнении с принадлежностью к какой-либо национальности. Однако в контексте данного нормативного акта законодатель сделал акцент на принадлежности к определенной народности (традиционно проживающей на территории РФ), что, безусловно, в первую очередь определяется историческими и культурными аспектами происхождения человека, на которые он влиять не в силах. Однако термин «свободный выбор», исходя из буквального толкования, предполагает наличие осознанной воли в определении того или иного варианта действия. В контексте понятия «соотечественник за рубежом» свободный выбор представляет собой совершенное лицом действие, свидетельствующее о желании возникновения правоотношений, базирующихся на духовной, культурной и правовой связи с государством.
Законодатель хотел подчеркнуть важность не только соответствия установленным формальным критериям (национальная и гражданская принадлежность), которые от самого лица не зависят, но и подкрепленное действиями желание быть частью русского мира.
В научном и экспертном сообществе формулировки закона, тем не менее, по-прежнему подвергаются критике за отсутствие четких механизмов доказательства и определения выбора в пользу духовной, культурной и правовой связи с Россией, противоречия между критериями свободного выбора и исторического проживания; в частности, в проблемном ключе отмечается, что при широком обозначении категории соотечественника возможно причисление к ней лиц, негативно относящихся к России .
Также высказывались мнения о необходимости закрепления статуса соотечественников в Конституции РФ. Одной из конституционных новелл 2020 года является закрепление в ст. 69 Конституции РФ нормы о поддержке соотечественников, проживающих за рубежом, в осуществлении их прав, обеспечении защиты их интересов, а также сохранении общероссийской культурной идентичности.
28 марта 2022 г. в Государственную Думу Федерального Собрания РФ был внесен законопроект № 95462-8 «О внесении изменений в Федеральный закон от 24 мая 1999 г. № 99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом», в котором предложена новая редакция определения «соотечественник» .
Законопроектом устраняются недостатки неоправданно широкого понятия «соотечественники» и уточняется его значение. Законопроект раскрывает понятие «народов, исторически проживающих на территории Российской Федерации, чего нет в действующем законе. К соотечественникам предлагается причислить представителей украинского и белорусского народов, «связанных с государствообразующим народом общностью судьбы и культуры».
Вместе с тем данный Законопроект получил отрицательный отзыв Правительства РФ и снят с рассмотрения в связи с противоречием конституционному принципу равенства народов, закрепленному в статье 19 Конституции РФ, а также то, что в тексте не определены категории, образующие предлагаемое понятие соотечественник .
Вместе с тем внесение законопроекта свидетельствует о сохраняющейся дискуссии о содержании термина «соотечественник» и его чрезмерно широком определении в российском законодательстве. Проблемы, вызванные такой трактовкой будут проанализированы в третьем параграфе курсовой работы.
Далее рассмотрим основные направления государственной политики РФ в отношении соотечественников за рубежом.
1.2. Государственная политика Российской Федерации в отношении соотечественников, находящихся за рубежом
Определяя принципы и цели государственной политики России в отношении соотечественников, Закон о соотечественниках уделяет особое внимание государственной поддержке и помощи соотечественникам в реализации и обеспечении прав и свобод человека и гражданина, в том числе права:
- свободно выражать, сохранять и развивать свою самобытность,
- поддерживать и развивать духовный и интеллектуальный потенциал; устанавливать и свободно поддерживать всесторонние связи между соотечественниками и связи с Российской Федерацией,
- получать информацию из России, создавать национально-культурные автономии, общественные объединения, средства массовой информации и участвовать в их деятельности;
- участвовать в работе неправительственных организаций на национальном и международных уровнях;
- участвовать в развитии взаимовыгодных отношений между государством проживания и Россией; осуществлять свободный выбор места жительства или права возвратиться в Россию.
С 2006 года в России начала действовать Государственная программа содействия переселению соотечественников, проживающих за рубежом. Соотечественники, становясь участниками соответствующей Госпрограммы, также получают следующие права:
• на создание благоприятных условий для добровольного возвращения российских граждан, вынужденно покинувших места своего постоянного проживания в России и находящихся на других территориях страны, в места их прежнего проживания;
• на создание миграционной привлекательности для жизнедеятельности людей в российских регионах;
• на обеспечение гарантий безопасности российских граждан при реэмиграции в места их прежнего проживания;
• на информационно-правовое и пропагандистское обеспечение реэмиграции российских граждан в места их прежнего проживания.
По общему правилу граждане РФ, проживающие за рубежом (в том числе имеющие двойное гражданство), пользуются правами и несут обязанности наравне с гражданами РФ, проживающими на территории РФ (ст. 7 Закона о соотечественниках).
Иностранные граждане и лица без гражданства, идентифицирующие себя в качестве соотечественников, во время пребывания на территории РФ пользуются правами и несут обязанности наравне с гражданами РФ, за исключением установленных случаев (ст. 13 Закона о соотечественниках).
Также соотечественникам предоставлены, в частности, следующие меры государственной поддержки:
1)на приобретение гражданства РФ в упрощенном порядке;
2)регистрацию в общественных объединениях соотечественников в соответствии с уставами этих объединений и получение документов (свидетельств), подтверждающих членство в указанных объединениях;
3)доступ к образованию наравне с гражданами РФ при приеме на обучение по имеющим государственную аккредитацию образовательным программам при условии представления ими документов или иных доказательств, подтверждающих проживание за рубежом и статус соотечественника;
4)поддержку РФ в осуществлении своих основных свобод, гражданских, политических, социальных, экономических, культурных и иных прав, в сохранении самобытности.
Кроме того, Российская Федерация оказывает соотечественникам содействие, в частности, в реализации следующих прав.
1)на использование русского языка и родных языков народов РФ для развития духовного и интеллектуального потенциала;
2)установление и поддержку связей между соотечественниками и связи с РФ, а также на получение информации из РФ;
3)создание национально-культурных автономий, общественных объединений и религиозных организаций соотечественников, средств массовой информации и участие в их деятельности;
4)участие в работе неправительственных организаций на национальном и международном уровнях, в также в развитии взаимовыгодных отношений между государствами проживания и РФ.
Органы власти РФ и субъектов РФ могут оказывать социальную поддержку социально незащищенным категориям соотечественников на основании международных договоров РФ и в соответствии с законодательством РФ, а также гуманитарную помощь соотечественникам, оказавшимся в чрезвычайных ситуациях.
Развивая положения предыдущих нормативно-правовых актов и в целях оказания реальной, действенной поддержки (помощи) соотечественникам за рубежом действует утвержденная Указом Президента Государственная программа по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом (далее — Государственная программа) .
Государственная программа закрепила приоритетное направление в миграционной политике российского государства — оказание содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом . Данная программа направлена на оказание помощи не только соотечественникам, проживающим за рубежом, но и на стратегически важных для России территориях.
Государственная программа предусматривает возможность трудоустройства; получение профессионального образования; инвестиции в экономику региона; создание собственного бизнеса; ведение личного подсобного хозяйства; выплату пособий на обустройство (подъемные), ежемесячного пособия при отсутствии дохода от трудовой, предпринимательской, а также компенсации расходов на переезд к будущему месту проживания и уплату государственной пошлины за оформление документов.
Однако есть ряд трудностей, с которыми сталкиваются переселенцы: не соответствие возраста, квалификации и уровня образования предъявляемым требованиям; отсутствие финансовых возможностей у регионов для предоставления жилья, а в центрах временного размещения разрешено находиться до двух лет и др.
Начиная с 2014 г. одним из важных направлений Государственной программы является деятельность, направленная на оказание содействия добровольному переселению в Россию соотечественников, проживающих на Украине. По данным МВД России, всего за 2014 — 2019 гг. на учет в качестве участника Государственной программы или члена его семьи поставлено 270,2 тыс. соотечественников с Украины, что составило 32,4% всех переселенцев в рамках программы за указанные годы .
Таким образом, Российская Федерация предоставляет довольно обширный список гарантий и преференций соотечественникам за рубежом, в том числе при их переселении в Россию. Однако также присутствуют и проблемы в реализации указанных положений, которые будут рассмотрены далее.
Весь текст будет доступен после покупки
