ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ГРАЖДАНСКИХ СЛУЖАЩИХ НА СОЦИАЛЬНО – ПРАВОВУЮ ЗАЩИТУ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
1.1 Понятие «социального обеспечения гражданских служащих»: теоретический анализ сущности и содержания
Социальная политика выступает базовой категорией в понятийно-категориальном аппарате государственно-правового регулирования в сфере преодоления бедности и оказания социальной помощи нуждающимся семьям и малоимущим одиноко проживающим гражданам и может трактоваться как совокупность :
- специальных перераспределительных мер, реализующих принципы социальной справедливости и партнерства в качестве ключевых ценностей гражданского общества;
- средств стабилизации социально-трудовых отношений, упорядочивания противоречий между трудом и капиталом;
- практических мер по оказанию социальной помощи нуждающимся малоимущим категориям граждан;
- инструментов минимизации негативных последствий социально-экономической дифференциации, осуществляемых в рамках фискальной политики.
В рамках социальной политики содержание понятия социальной защиты образуют меры, выражающиеся в предупреждении социально-опасных ситуаций, ликвидации, компенсации или минимизации их последствий, нацеленные на стабилизацию и повышение качества жизни, обеспечение свободного развития граждан, достойного существования и личной неприкосновенности . Как видно, механизм социальной защиты населения имеет в своем составе ярко выраженные превентивные элементы в отличие от социального обеспечения, являющегося государственной системой материального обеспечения и обслуживания граждан в старости, при полной или частичной потере трудоспособности, потере кормильца, в случае болезни, а также многодетных семей . Соответственно понятие социальной защиты шире, чем социального обеспечения. Интересен тот факт, что, несмотря на распространенное использование понятия социального обеспечения в публицистической и научной литературе, на законодательном уровне оно как таковое задействуется крайне редко.
Понятие "социальной помощи" необходимо дифференцировать от социального страхования, наличие которого еще не является социальным обеспечением. Обязательное социальное страхование представляет собой одну из организационно-правовых форм социального обеспечения, т.е. финансовых инструментов достижения целей социального обеспечения, наряду с такими организационно-правовыми формами, как распределение средств специальных фондов и управление финансовыми ресурсами этих фондов в рамках государственного социального обеспечения ("нестраховые формы социального обеспечения" или "нестраховые формы обеспечения" ).
Еще одним понятием в понятийно-категориальном аппарате государственно-правовой социальной политики, отражающим оказание социальной помощи нуждающимся гражданам, выступает "социальная поддержка". В юридической литературе предпринимаются попытки определить правовую природу социальной поддержки. Так, А.А. Стахова под социальной поддержкой понимает выделяемое из фондов федерального бюджета или бюджета субъекта РФ обеспечение граждан, которое заключается в "перераспределении части средств имущих в пользу малоимущих или неимущих слоев населения в целях оказания последним помощи" . Хотя введение в юридический оборот термина "социальная поддержка" вызывает сомнения. О терминологической непроработанности правовой базы в области социальной поддержки населения свидетельствует тот факт, что в одном и том же или близком смысловом значении, без четкой дифференциации в нормативно-правовых актах используются понятия "меры социальной поддержки", "льготы", "компенсации", "социальные гарантии", "возмещение вреда" и т.п. Основную лепту в разработку понятия социальной поддержки вносят не юристы, а экономисты, психологи, представители социальной педагогики . Обусловлено это тем, что социальная поддержка относится к разряду привлекательных для массового сознания, но весьма расплывчатых идей, не поддающихся нормативно-правовой формализации в силу отсутствия в ней конкретных релевантных конструктов. Не случайно и в процитированном определении А.А. Стаховой под видом социальной поддержки речь, по сути, идет о социальной помощи населению.
Понятием "социальная помощь" оперируют базовый Федеральный закон от 17.07.1999 N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи" (в ред. от 01.07.2021) и издаваемые на его основе нормативно-правовые акты, например, ежегодно регламентирующие нормативы финансовых затрат в месяц на одного гражданина, получающего государственную социальную помощь . Под государственной социальной помощью Федеральный закон "О государственной социальной помощи" (ст. 1) подразумевает предоставление малоимущим семьям, малоимущим одиноко проживающим гражданам, а также иным категориям граждан социальных пособий, социальных доплат к пенсии, субсидий, социальных услуг и жизненно необходимых товаров.
Законодательная конструкция дефиниции социальной помощи представляется несовершенной. Законодатель определяет две категории малоимущих граждан, обладающих правом на социальную помощь в силу тяжелых жизненных обстоятельств, приведших к бедности: малоимущие семьи и малоимущие одиноко проживающие граждане, после чего добавляет - "иные категории граждан...", что делает конкретный по форме список расплывчатым в результате неопределенных и излишних уточнений. В дальнейшем в ст. 3 Закона "О государственной социальной помощи" вводится категория "нуждающихся граждан", которые, вероятно, и есть "иные категории граждан" с совершенно не формализованным статусом, что неприемлемо с технико-юридической точки зрения.
Не ясна смысловая нагрузка и признака "социальный" в законодательной дефиниции "социальная помощь". Так, под социальным пособием законодатель в Федеральном законе "О государственной социальной помощи" подразумевает безвозмездное выделение гражданам денежных средств из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а под социальной доплатой к пенсии - предоставление пенсионерам денежных сумм к страховой пенсии и (или) к пенсионному обеспечению из средств федерального бюджета. В то же время понятие "социальный" (лат. socio - общество) однозначно переводится и понимается как общественный. Соответственно и данный вид помощи должен пониматься как общественный, предоставляемый институтами гражданского общества, благотворительными организациями и т.п., тогда как в Законе речь идет о государственной помощи, оказываемой из бюджетных фондов, а не "общественных фондов потребления", как это было, например, в СССР или в царской России.
Одним из компонентов права на социальное обеспечение гражданских служащих является право на страхование, которое в отношении данной категории работников предусматривает несколько форм и видов.
Базовым законом, определившим основные гарантии социального обеспечения гражданских служащих, является Федеральный закон от 24 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (далее - Закон о ГГС) . Среди основных государственных гарантий, закрепленных данным Законом в целях обеспечения правовой и социальной защищенности гражданских служащих, повышения мотивации эффективного исполнения ими своих должностных обязанностей, укрепления стабильности профессионального состава кадров гражданской службы и компенсации установленных федеральными законами ограничений, определены следующие социально-обеспечительные гарантии, имеющие страховой характер (ст. 52):
- медицинское страхование гражданского служащего и членов его семьи, в том числе после выхода гражданского служащего на пенсию за выслугу лет, в соответствии с Законом о ГГС и федеральным законом о медицинском страховании государственных служащих Российской Федерации;
- обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или утраты трудоспособности в период прохождения гражданской службы либо сохранение денежного содержания при временной нетрудоспособности, а также на время прохождения обследования в медицинской организации, оказывающей специализированную медицинскую помощь, в соответствии с федеральным законом;
- выплаты по обязательному государственному страхованию в случаях, порядке и размерах, установленных соответственно федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Дополнительно следует учитывать, что к существенным условиям служебного контракта гражданского служащего согласно п. п. 4 и 9 ч. 3 ст. 24 Закона о ГГС отнесены: виды и условия медицинского страхования и иные виды его страхования, а также виды и условия социального страхования, связанные с профессиональной служебной деятельностью. При этом гражданские служащие не подлежат обязательному пенсионному страхованию, хотя в итоге при достижении установленного законом возраста им назначается как пенсия за выслугу лет (как гражданским служащим), так и страховая пенсия по старости (как обычным наемным работникам).
Таким образом, указанные законоположения предусматривают четыре вида страховых понятий - медицинское страхование, обязательное государственное социальное страхование, обязательное государственное страхование и социальное страхование, а также допускают использование иных видов страхования. В целях установления особенностей реализации права гражданских служащих на социальное обеспечение важно уяснить особенности соотношения указанных понятий, выявить основные проблемы осуществления данных видов страхования на современном этапе.
1.2 Особенности социальной защиты сотрудников государственных гражданских служащих в Российской Федерации
Организационно-правовые формы социальной помощи характеризуют финансовую и управленческую стороны социальной помощи. К ним относятся: обязательное социальное страхование, бюджетное финансирование, обязательное государственное страхование, дополнительное добровольное страхование, предупреждение чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера, корпоративное финансирование, частное финансирование. Социальное обеспечение и охрана здоровья оказываются на основании обязательного социального страхования, бюджетного финансирования, дополнительного добровольного страхования, корпоративного и частного финансирования; охрана труда, вознаграждение за труд, обеспечение жилыми помещениями - силами бюджетного, корпоративного и частного финансирования, содействие занятости организуется посредством бюджетного и корпоративного финансирования; благотворительность существует в организационно-правовой форме частного финансирования; обеспечение по обязательному государственному страхованию жизни и здоровья для военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов организуется за счет бюджетного финансирования; социальная защита лиц, пострадавших в результате природных и техногенных катастроф, предусматривается в форме бюджетного финансирования, а также обязательного страхования имущества (посевов, техники и др.).
Видами (мерами) социальной помощи являются денежные выплаты (пенсии, пособия, компенсации, субсидии и др.), натуральные предоставления (медикаменты, продукты питания, одежда, обувь и т.д.), услуги (медицинские, психологические, в сфере занятости и др.).
В Конституции РФ к числу основ конституционного строя отнесена характеристика нашего государства в качестве социального, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь своих граждан (ст. 7) . В государстве, позиционирующем себя таковым, реализация публичной обязанности гарантировать социальную справедливость, благополучие своих соотечественников, их социальную защищенность облечена в правовые формы, осуществляется в процессе юридической деятельности. В связи с чем наряду с выработкой в рамках государственной политики социально-экономических, политических, демографических, миграционных и т.п. мер, направленных на преодоление бедности в стране, не следует оставлять без внимания сугубо технико-юридические аспекты проблемы правового регулирования предоставления государством социальной помощи малоимущим, среди которых одним из важнейших является вопрос согласованности терминологии. Логическая разбалансированность понятийно-категориального аппарата правовой политики в сфере оказания социальной помощи малоимущим негативно сказывается на эффективности нормативно-правовых актов и правореализационной практики. В нарушение требования юридической техники о терминологической взаимосвязи и унификации в социальном законодательстве могут использоваться в качестве однопорядковых довольно близкие по общему смыслу, но тем не менее различные по содержанию правовые понятия. Такими смежными понятиями в сфере правового регулирования преодоления бедности выступают: "социальная политика", "социальная защита", "социальное обеспечение", "социальное страхование", "социальная поддержка" и собственно "социальная помощь".
Законодатель уточняет содержание таких отношений:
- правовое положение субъектов обязательного социального страхования;
- основания возникновения и порядок осуществления их прав и обязанностей;
- ответственность субъектов обязательного социального страхования.
Также Федеральный закон от 16.07.1999 N 165-ФЗ "Об основах обязательного социального страхования" устанавливает основы государственного регулирования обязательного социального страхования.
Законодатель подчеркивает, что регулирование отношений в области обязательного социального страхования осуществляется в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права. В силу ч. 4 ст. 15 Конституции общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы.
Постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 10 октября 2003 г. N 5 "О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации" разъяснено, что под общепризнанными принципами международного права следует понимать основополагающие императивные нормы международного права, принимаемые и признаваемые международным сообществом государств в целом, отклонение от которых недопустимо. Под общепризнанной нормой международного права следует понимать правило поведения, принимаемое и признаваемое международным сообществом государств в целом в качестве юридически обязательного. Содержание указанных принципов и норм международного права может раскрываться, в частности, в документах ООН и ее специализированных учреждений.
К таким документам относятся:
- Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря 1948 г.;
- Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах от 16 декабря 1966 г.
Применительно к обязательному социальному страхованию как части государственной системы социальной помощи имеют значение следующие права, провозглашенные Всеобщей декларацией прав человека:
- право каждого на социальное обеспечение (ст. 22);
- право каждого человека на такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и необходимое социальное обслуживание, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи, право на обеспечение на случай безработицы, болезни, инвалидности, вдовства, наступления старости или иного случая утраты средств к существованию по не зависящим от него обстоятельствам (ст. 25).
Международным пактом 1966 г. признаны следующие права, относящиеся к сфере социальной помощи:
- право на социальное обеспечение, включая социальное страхование (ст. 9);
- право каждого на достаточный жизненный уровень для него и его семьи, включающий достаточное питание, одежду и жилище, и на непрерывное улучшение условий жизни (ст. 11);
- право каждого человека на наивысший достижимый уровень физического и психического здоровья (ч. 1 ст. 12) и др.
Весь текст будет доступен после покупки
