Глава 1. Устав муниципального образования в системе муниципальных правовых актов
1.1. Правотворчество как важнейшая функция муниципальных органов власти
В Конституции России местное самоуправление закреплено в качестве одной из основ демократизации общества, и в связи с этим населению, проживающему на определенной территории муниципального образования, предоставлено право самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения.
Общая характеристика местного самоуправления, его место и роль в организации власти закреплены в гл. 8 Конституции России и иных ее статьях. Однако Основной закон не содержит определения местного самоуправления. Оно закреплено в п. 2 ст. 1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ , где определено, что местное самоуправление Российской Федерации - это «форма осуществления народом своей власти, обеспечивающаяся в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельно и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций».
Согласно ст. 130 российской Конституции местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью и т.д. Для осуществления указанных функций органы местного самоуправления должны быть наделены властными полномочиями. Сегодня они, как подчеркивается в ст. 12 Конституции России, не входят в структуру государственных органов. Но, будучи самоуправляющимися властными субъектами муниципальной власти, они осуществляют свою деятельность посредством правового регулирования, создания и обеспечения реализации правовых норм. Без возможности самостоятельного нормативного регулирования институт местного самоуправления теряет смысл, а нормотворчество - необходимое свойство самоуправления, условие его оптимального функционирования . Не входя в структуру государственных органов, органы местного самоуправления наделены властными полномочиями, а реализуя власть на местах, они обеспечивают гражданам самостоятельное решение вопросов местной жизни, организационное управление местным делами. Именно они вырабатывают решения, определяющие пути развития муниципального образования. При этом они могут быть наделены отдельными государственными полномочиями, находящимися как в ведении России, так и в ведении ее субъектов.
Являясь элементом единой системы управления, деятельность органов местного самоуправления регламентируется прежде всего Конституцией РФ, уставом соответствующего субъекта федерации. На основании их во многих городах и районах приняты самостоятельные уставы, иные правовые акты, регламентирующие функционирование органов местного самоуправления. То есть в современных условиях России в большинстве субъектов федерации создана определенная правовая база для развития муниципального управления. Но предстоит сделать еще многое. В частности, это связано с необходимостью урегулирования правотворческой деятельности органов местного самоуправления.
По своей природе органы местного самоуправления - органы муниципальной власти. Поэтому осуществление властной деятельности они должны осуществлять в рамках единой системы правового регулирования. Решая конкретные вопросы, эти органы занимаются правоприменительной деятельностью. Но кроме этого они в рамках своей компетенции должны готовить и принимать специальные нормативные акты, регламентирующие деятельность по обеспечению законности и правопорядка на подведомственной территории, т.е. заниматься правотворчеством.
Под правотворчеством местного самоуправления понимается «деятельность населения муниципального образований, муниципальных органов и их должностных лиц по принятию, изменению или отмене юридических норм, регулирующих вопросы местного значения в конкретных муниципальных образованиях» .
По ныне действующей Конституции органы местного самоуправления не входят в систему государственных органов. Это явилось основанием для утверждения, что муниципальные органы не могут заниматься правотворчеством, принимать нормативные правовые акты. Их полномочия должны быть ограничены принятием хотя и властных, но только правоприменительных актов, предписаний индивидуального, а не нормативного характера. Однако это утверждение не отражает подлинного положения органов местного самоуправления в системе правового регулирования. По действующей Конституции органы местного самоуправления хотя и не включены в систему государственных органов, но являются властными субъектами и осуществляют регулирование общественных отношений в рамках правового регулирования в полном содержании его составляющих, в том числе принятия нормативных правовых актов, т.е. осуществляя правотворчество.
К сожалению, пока в этой сфере недостает единства и четкой правовой регламентации. Сегодня в России действуют свыше полутора тысяч нормативных актов, в той или иной степени затрагивающих деятельность органов местного самоуправления. Это порождает противоречия регулятивного характера, когда принимаемые акты противоречат друг другу, отсутствует единообразие в актах по одним и тем же вопросам, принятым в различных муниципальных образованиях даже одного субъекта федерации. Многие из них противоречат федеральному закону или законодательству субъектов. Нередко «творчество» муниципальных органов заключается в том, что они дословно воспроизводят содержание соответствующих положений закона. Это не является нарушением правотворческой техники, но затрудняет конкретизацию законодательных требований применительно к региону .
Согласно ч. 1 ст.7 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [10] органы местного самоуправления по вопросам местного значения, вопросам осуществления отдельных государственных полномочий могут издавать «муниципальные правовые акты». Легальное толкование данной дефиниции раскрывается в ст. 2 указанного закона, согласно которой муниципальными правовыми актами признаются «решения, принятые населением, органами и должностными лицами местного самоуправления по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер, обязательны для исполнения на территории муниципального образования.
Нормативные правовые акты, будучи правовыми, не требуют какого-либо утверждения со стороны государственных органов. Однако это не касается уставов муниципальных образований. Они в большинстве случаев принимаются представительным органом местного самоуправления. Но в силу свой значимости они проходят государственную регистрацию в органах власти субъектов федерации.
Весь текст будет доступен после покупки
