Глава 1. Исполнительные органы в системе местного самоуправ¬ления
§1. Эволюция органов местного самоуправления в России и зару-бежных странах
Проблема организации местной власти издавна волновала российских и зарубежных исследователей. Этой актуальной во все времена теме посвя-щались научные статьи, монографии, диссертационные исследования. Среди российских ученых, рассматривающих вопросы самоуправления, можно на-звать В.П. Безобразова, А. И. Васильчикова, Л. А. Велихова, А.Д. Градовско-го, В. А. Григорьева, П. П. Тройского, И. И Дитятина, В. В. Ивановского, Н. М. Коркунова, В. А. Лебедева, В. И. Лешкова, А. В. Лохвицкого, В. И Сер-геевича, Б.Н. Чичерина и многих других. В своих работах выдающиеся рос-сийские ученые анализировали естественно-правовые основы самоуправле-ния, опыт организации местной власти за рубежом, возможности её сущест-вования в российских условиях, взаимоотношения органов местного само-управления с государственной властью и другие проблемы, связанные с ор-ганизацией и функционированием местного самоуправления .
Практика самоуправления зародилась в глубокой древности. Уже в X-XI веках территория русского государства делилась на части, именуемые «землями» и «волостями», которые имели значительный масштаб само-управления.
Государственно-политический строй древних русских княжеств соче¬тал в себе монархическое начало в лице князя и его дружины и демократиче¬ское - в лице народного собрания, веча, и избираемых им должностных лиц. Вечу принадлежала законодательная, исполнительная и судебная власть. Наибольшее развитие вечевой строй получил в Новгородской и Псковской республиках. Вече представляло собой вершину новгородской власти, на ко-торую замыкались другие структуры самоуправления. Первичной ячейкой такого самоуправления была улица, избиравшая уличного старосту.
Крестьянское население Руси группировалось в крупные волости, со-седние общины. Волостной мир избирал свою администрацию и выборного старосту. Весь состав сельского управления был подотчётен сельскому схо¬ду, на котором по истечении сроков полномочий заслушивались итоги дея-тельности сельской администрации. Процедура переизбрания начиналась с проверки сельскими сходами финансовой дисциплины сельского старосты, сборщика податей и других должностных лиц местной администрации. Под-черкнём, что из всего сельского общественного управления только сельский староста и сборщик податей получали денежное вознаграждение за службу, сумма которого определялась сходом «смотря по богатству общества».
По мнению российского ученого В. Н. Пешкова, община выполняла две основных функции: обеспечивала безопасность жизни членов общины и возможность для каждой семьи решать проблемы, связанные с её благосостоянием. Охрана общественного порядка и безопасности членов общины осуществлялась во времена Русской Правды (которую В.Н. Лешков называл «кодексом общинного права») не столько наказанием, сколько посредством общинного предупреждения. Помимо этого деятельность общинных властей выражалась в проведении дорог, надзоре за постройкой жилых и обществен¬ных зданий, мостов, укреплений, помощи престарелым и одиноким, в созда¬нии запасов продовольствия на случай неурожая или какого-либо бедствия .
Однако татаро-монгольское иго внесло свои жесткие коррективы в устройство российской жизни. Демократическая вечевая власть оказалась несовместимой с деспотическими порядками завоевателей. Несмотря на это, вечевое начало русского общества не пропало бесследно, а трансформирова-лось в различные формы местного народовластия. Среди них особое значе¬ние имели крестьянская община, казачье самоуправление и земство. Н. И. Муравьев, исследуя вопросы российской истории, указывал: «Республика Новгорода и Пскова продолжалась около 6 веков; Хлыновская, Вятская -около трех. Последняя уступила 60-тысячному войску. Села, богатство, тор-говля, население исчезли со свободой. Сим опровергается ни на чем не осно-ванное мнение, что русский народ не способен, подобно другим народам, распоряжаться своими делами» .
Земская реформа начала разрабатываться в 1859 году. Однако земская система долгое время функционировала только на двух административно-государственных уровнях: уездном и губернском. Земство не имело своих структур на низших уровнях - в волости, селении; там функции, аналогичные земским, только меньшего масштаба, исполняли сельские общины, кре-стьянский мир.
1 января 1864 года было принято «Положение о губернских и уездных земских учреждениях» , согласно которому «для заведования делами, относящимися к местным хозяйственным пользам и нуждам каждой губернии и каждого уезда, образуются губернские и уездные земские учреждения, состав и порядок действия коих определяются настоящим Положением» (статья 1).
Рассматриваемый документ закреплял положение о самостоятельности земских учреждений в пределах собственной компетенции - «в кругу вверенных им дел», однако подчёркивал, что «закон определяет случаи и поря¬док, в которых действия и распоряжения их подлежат утверждению и на-блюдению общих правительственных властей». Положение закрепляло право Начальника губернии «остановить исполнение всякого постановления зем-ских учреждений, противного законам, или общим государственным нуж-дам». Таким образом, осуществлялась непосредственная государственная опека не только за законностью земской деятельности, но и за её целесооб-разностью, что вряд ли позволяет сделать вывод о независимости органов местного самоуправления от органов государственной власти.
Губернские земские учреждения включали Губернское Земское Собрание и Губернскую Земскую Управу (статья 50). Губернская Земская Управа состояла из Председателя, который утверждался в должности Министром Внутренних Дел, и шести членов, избираемых на три года Губернским Земским собранием из своей среды.
Весь текст будет доступен после покупки
