ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ЛЬГОТ ОТДЕЛЬНЫМ КАТЕГОРИЯМ ГРАЖДАН РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
1.1 Развитие законодательства о льготах и правовое регулирование на современном этапе
Социальное обеспечение так или иначе касается подавляющего большинства россиян. Его проблемы сегодня привлекают всеобщее внимание и вызывают острые дискуссии. В коллективной монографии "Социальное обеспечение: настоящее и будущее" убедительно показаны несовершенство нынешнего пенсионного законодательства и пагубность многих предложений о его дальнейшей "оптимизации"; критически оценены низкий уровень социальных пособий, особенно на детей, и ужесточение условий их предоставления; обращено внимание на непоследовательное развитие законодательства о социальной защите инвалидов и других субъектов права социального обеспечения. Достаточно привести лишь отдельные примеры. С 5 до 15 лет увеличена продолжительность страхового стажа, требуемого для назначения пенсии по старости. Введено дополнительное условие приобретения права на эту пенсию - наличие не менее 30 баллов индивидуального пенсионного коэффициента. Изменены механизмы индексации пенсий и их перерасчета работающим пенсионерам. Как отмечают авторы, постоянные трансформации системы пенсионного обеспечения привели к тому, что население не знает о требованиях законодательства, не верит в его эффективность, осознанно уклоняется от страховых платежей; соответственно, увеличивается неформальная занятость . Пособия по временной нетрудоспособности, по беременности и родам, по уходу за ребенком в возрасте до полутора лет теперь исчисляются не из фактически утраченного застрахованными заработка, а из заработка, полученного в течение двух календарных лет, предшествующих году наступления страхового случая, что серьезно снижает их размер. Если при введении компенсационной выплаты работникам, находящимся в отпуске по уходу за ребенком в возрасте до трех лет (1994 г.), ее размер составлял 50% от минимума оплаты труда, то ныне - лишь 50 руб.
Снижение гарантий реализации россиянами конституционных прав касается всей социальной сферы. Примеры по Архангельской области характерны и для других регионов: из-за закрытия родильных отделений в относительно малонаселенных пунктах роженицы вынуждены ехать, например, из города Онега либо в Архангельск (250 км по грунтовой дороге), либо в Северодвинск (200 км). При тряске в машине скорой помощи у беременной женщины отслоилась плацента. В итоге ребенок погиб, а ей удалили матку. Нередко будущие матери часами добираются до роддомов на маршрутках. Многие дети из-за закрытия школ вынуждены жить в интернатах. По месту их жительства нет ни врачей, ни детсадов, ни учителей. Как пишет беременная женщина-врач, "таким отношением к людям из малых городов, сел, деревень власти нас просто убивают. Кому достанутся русские села и деревни, если мы все уедем в мегаполисы?" . Подобная массовая практика была подвергнута жесткой критике в Послании Президента РФ Федеральному Собранию от 1 марта 2018 г .
Предъявляемые к социальным правам конституционные требования зачастую игнорируются (пусть и со ссылкой на объективные обстоятельства) как законодательными и исполнительными, так и судебными ветвями власти. Можно полагать, что темпы беспрецедентного снижения роли законодательства о социальном обеспечении в удовлетворении материальных потребностей нуждающихся в нем граждан несколько сдерживаются лишь наличием его конституционных рамок. Но юридическая наука уделяет недостаточное внимание исследованию роли Конституции в развитии отраслевого законодательства и необходимости усиления этой роли. В то же время существует весомая экспертная поддержка дальнейшей "оптимизации" социального обеспечения и всей социальной сферы представителями различных наук, прежде всего финансового профиля. Юбилейная дата принятия Основного российского закона требует прямого ответа на вопрос, имеет ли он позитивное значение для состояния наших социальных прав и, в частности, для законодательства о социальном обеспечении.
Законодательная конструкция дефиниции социальной помощи представляется несовершенной. Законодатель определяет две категории малоимущих граждан, обладающих правом на социальную помощь в силу тяжелых жизненных обстоятельств, приведших к бедности: малоимущие семьи и малоимущие одиноко проживающие граждане, после чего добавляет - "иные категории граждан...", что делает конкретный по форме список расплывчатым в результате неопределенных и излишних уточнений. В дальнейшем в ст. 3 Закона "О государственной социальной помощи" вводится категория "нуждающихся граждан", которые, вероятно, и есть "иные категории граждан" с совершенно не формализованным статусом, что неприемлемо с технико-юридической точки зрения.
Не ясна смысловая нагрузка и признака "социальный" в законодательной дефиниции "социальная помощь". Так, под социальным пособием законодатель в Федеральном законе "О государственной социальной помощи" подразумевает безвозмездное выделение гражданам денежных средств из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а под социальной доплатой к пенсии - предоставление пенсионерам денежных сумм к страховой пенсии и (или) к пенсионному обеспечению из средств федерального бюджета. В то же время понятие "социальный" (лат. socio - общество) однозначно переводится и понимается как общественный. Соответственно и данный вид помощи должен пониматься как общественный, предоставляемый институтами гражданского общества, благотворительными организациями и т.п., тогда как в Законе речь идет о государственной помощи, оказываемой из бюджетных фондов, а не "общественных фондов потребления", как это было, например, в СССР или в царской России.
Отдельно следует остановиться на значении термина "малоимущие граждане" в контексте оказания им социальной помощи. К числу малоимущих граждан, как одиноко проживающих, так и образующих малоимущие семьи, следует отнести тех, кто находится в трудной жизненной ситуации, т.е. обстоятельствах нуждаемости, ухудшающих условия жизнедеятельности, последствия которых нет возможности преодолеть самостоятельно, причем, как справедливо отмечает Д.Е. Кожевников, "независимо от социального статуса, особых заслуг, пола, возраста, наличия работы или детей, состояния здоровья" . Критерии определения статуса малоимущих граждан, порядок учета доходов и расчета среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для признания их малоимущими и оказания им государственной социальной помощи в соответствии с Федеральным законом "О государственной социальной помощи" и Федеральным законом от 24.10.1997 N 134-ФЗ "О прожиточном минимуме в Российской Федерации" (в ред. от 29.07.2018) регламентированы в Федеральном законе от 05.04.2003 N 44-ФЗ "О порядке учета доходов и расчета среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для признания их малоимущими и оказания им государственной социальной помощи".
На основании Приказа Федеральной службы государственной статистики от 06.08.2018 N 486 "Об утверждении статистического инструментария для организации федерального статистического наблюдения за уровнем жизни населения" малоимущими гражданами, т.е. получателями социальной помощи, признаются решением органа социальной защиты населения по месту их проживания или пребывания граждане, проживающие одиноко либо в составе семей, размер среднедушевого дохода которых по объективным причинам является ниже величины прожиточного минимума, установленного в субъекте РФ. Соответственно, здесь важно выяснить, какие денежные поступления подлежат или, напротив, не подлежат учету при расчете среднедушевого дохода.
Согласно Постановлению Правительства РФ от 20.08.2003 N 512 "О перечне видов доходов, учитываемых при расчете среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для оказания им государственной социальной помощи" при расчете среднедушевого дохода подлежат учету денежные поступления в виде: заработной платы , среднего заработка, сохраняемого в случаях, предусмотренных трудовым законодательством, компенсации за время исполнения государственных или общественных обязанностей, выходного пособия при расторжении трудового договора по инициативе работодателя, компенсации при выходе в отставку, заработной платы, сохраняемой на период трудоустройства при увольнении в связи с ликвидацией организации, сокращением численности или штата работников, социальных выплат (пенсий, компенсационных выплат, стипендий и т.п.). В то же время при определении среднедушевого дохода семьи или одиноко проживающего гражданина не учитываются денежные суммы в виде государственной социальной помощи, единовременных страховых выплат (производимых в порядке возмещения ущерба, причиненного жизни и здоровью граждан, их личному имуществу и имуществу, находящемуся в общей собственности членов семьи), ежемесячных сумм, связанных с дополнительными расходами на медицинскую, социальную и профессиональную реабилитацию на основании решения учреждения государственной службы медико-социальной экспертизы.
Социальная защита - 1) экономические, социальные и правовые гарантии соблюдения и реализации прав и свобод человека, обеспечивающие гражданам достойное существование, уровень и качество жизни; 2) механизмы, институты и инструменты реализации законодательно закрепленных гарантий, прав граждан на социально приемлемый уровень жизни и благосостояние .
Согласно абз. 2 ст. 1 Федерального закона от 17.07.1999 N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи" (далее - Закон о социальной помощи) государственная социальная помощь-предоставление социальных пособий, социальных доплат к пенсиям, субсидий, социальных услуг и товаров первой необходимости малообеспеченным семьям, малообеспеченным одиноко проживающим гражданам, а также иным категориям граждан, указанным в настоящем Федеральном законе.
Цели оказания государственной социальной помощи определены в статье 3 Закона о социальной помощи, а именно:
• поддержание уровня жизни малообеспеченных семей, а также одиноко проживающих малообеспеченных граждан, среднедушевой доход которых ниже прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте Российской Федерации;
• целевое использование бюджетных средств;
• усиление адресной социальной поддержки нуждающихся граждан;
• создание необходимых условий для обеспечения всеобщей доступности и социально приемлемого качества социальных услуг;
• сокращение социального неравенства;
• увеличение доходов населения.
В статье 6.1 Закона "О социальной помощи" перечислены категории граждан, которые имеют право на получение государственной социальной помощи в виде комплекса социальных услуг.
Комплекс услуг включает в себя следующие социальные услуги: предоставление в соответствии со стандартами медицинской помощи необходимых лекарственных средств для медицинского применения по рецептам на лекарственные средства, медицинских изделий по рецептам на медицинские изделия, а также специализированных продуктов медицинского питания для детей-инвалидов; предоставление при наличии медицинских показаний путевок на санаторно-курортное лечение, проводимое в целях профилактики основных заболеваний, санаторно-курортным организациям, определенным в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд; бесплатный проезд пригородным железнодорожным транспортом, а также междугородным транспортом до места лечения и обратно (статья 6.2 Закона о социальной помощи).
Согласимся с Т.Я. Хабриевой в том, что Конституция "несет в себе ориентиры политического и социально-экономического развития, в центре которых находятся основные права и свободы человека", она "открыла путь экономическим, политическим, социальным и иным реформам и служит одним из важнейших инструментов их проведения" . Для законодательства о социальном обеспечении конституционные ориентиры - это прежде всего положения ст. ст. 7, 19, 37 - 40, 55 Конституции РФ, а также общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры, которые согласно ч. 4 ст. 15 Конституции являются составной частью российской правовой системы. В частности, общепризнанные принципы содержатся в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах 1966 г. Участвующие в нем государства признали, "что согласно Всеобщей декларации прав человека идеал свободной человеческой личности, свободной от страха и нужды, может быть осуществлен, только если будут созданы такие условия, при которых каждый может пользоваться своими экономическими, социальными и культурными правами так же, как и своими гражданскими и политическими правами". В статье 11 (п. 1) Пакта говорится об основном праве каждого "на достаточный жизненный уровень для него и его семьи, включающий достаточное питание, одежду и жилище, и на непрерывное улучшение условий жизни" как о праве фактическом, а не формально-юридическом . Утверждается, что государства-участники примут надлежащие меры к обеспечению осуществления этого права. Хотя сформулированное в ст. 11 Пакта право человека не воспроизводится в российской Конституции, это, на наш взгляд, не освобождает государство от необходимости его признания и защиты.
Представляется очевидным, что конституционные положения и общепризнанные принципы международного права не предполагают (не допускают) регрессивного развития социального законодательства, необоснованного умаления прав граждан, снижения уже достигнутых ими социальных гарантий. Отметим и то, что Российская Федерация, будучи правопреемником СССР, не вправе была перечеркивать (ухудшать) прежний социально-правовой статус своих граждан. Современная Россия начала свой путь не с нуля. Она имеет институционально развитую систему социального обеспечения и унаследованные от СССР публичные обязательства в этой сфере, которые обязана выполнять и развивать . То же можно сказать и об обязательствах СССР, взятых при ратификации им международных актов, в частности названного выше Пакта 1966 г. Между тем материальное положение российского населения ухудшается.
Весь текст будет доступен после покупки
