ГЛАВА 1 ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ЗАКУПОК В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
1.1 Правовые основы регулирования отношений в сфере государственных и муниципальных закупок
Впервые сфера закупок получила свое законодательное регулирование в начале 90-х годов XX столетия. В периодизации нормативно-правового регулирования сферы государственных и муниципальных закупок можно выделить шесть этапов [24, с. 65]:
- первый этап (1991-1994 гг.) – устанавливаются принципы, порядок формирования, размещения и исполнения заказов на контрактной основе;
- второй этап (1994-1997 гг.) – формируется рыночная система государственных закупок;
- третий этап (1997-1999 гг.) – заказ на закупку товаров размещается посредством проведения торгов;
- четвертый (1999-2005 гг.) и пятый (2005-2014 гг.) этапы – устанавливаются антимонопольные требования к проведению торгов;
- шестой этап (2014 г. – по настоящее время) – с момента принятия ныне действующего Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (Федеральный закон № 44-ФЗ) [15] государственные и муниципальные закупки приобретают вид целостного процесса, за которым осуществляются различные виды контроля, вводится планирование закупок.
Однако в настоящее время, законодательство в сфере контрактной системы закупок не является застывшим явлением и находится в состоянии постоянного развития. Связано это с тем, что государство, учитывая масштабы государственных закупок, пытается использовать их в качестве эффективного инструмента воздействия на экономику.
В целом правовое регулирование в рамках формируемой контрактной системы носит комплексный характер, что прямо вытекает из ч. 1 ст. 2 Федерального закона № 44-ФЗ применительно к его месту в системе действующего законодательства. Здесь отмечается, что положения закона относятся к отраслям законодательства – «гражданское право», «административное право», «финансовое право».
В целом речь идет о создании системы не только с позиции упорядочения гражданско-правовых отношений, связанных с заключением и исполнением государственных (муниципальных) контрактов, но административных правоотношений по государственному (муниципальному) управлению в рамках контрактной системы. Сюда же относятся финансовые (бюджетные) правоотношения, в которых поставка товаров (выполнение работ, оказание услуг) для публичных нужд рассматривается в качестве важнейшего института.
О неразрывной связи данного института с бюджетной сферой свидетельствуют положения рассматриваемого Федерального закона. Федеральный закон № 44-ФЗ можно рассмотреть с позиции правовой культуры. Надо признать, что сам закон и та правовая среда, которую он призван формировать, являясь, по сути, рамочным или базовым законом, не отличается простотой правового регулирования. Это приводит к повышению уровня коррупционных рисков, учет которых необходим в соответствии с требованиями ст. 9 Конвенции ООН против коррупции [20].
А как показывает анализ результатов исследований специалистов ОЭСР, простое, доступное для понимания и имеющее внятное методическое обеспеченное национальное законодательство является ключевым драйвером развития и повышения эффективности государственных закупок.
При таких обстоятельствах одним из важнейших требований должно быть его освоение всеми субъектами контрактной системы, позволяющее в полной мере с правовых позиций оценивать обстоятельства, связанные с принятием решений при организации трудовой деятельности в избранной сфере [25, с. 116].
Правовое регулирование отношений в сфере обеспечения государственных и муниципальных нужд посредством контрактной системы закупок осуществляется на основе соответствующих положений Конституции РФ [21], Гражданского кодекса РФ (§ 4 главы 30) [12], Бюджетного кодекса РФ (ст. 72) [6], а так же включает другие федеральные законы, регулирующие данную сферу общественных отношений, к числу которых можно отнести Кодекс РФ об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ) [19], Федеральный закон «О защите конкуренции» [28] и др. Кроме того, действующая российской нормативная правовая база по вопросам закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд включает нормативные правовые документы и разъясняющие документы ненормативного характера федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию контрактной системы, а также документы других ведомств (включая нормативно-правовые акты и разъясняющие документы), применимые в сфере контрактной системы. При этом нормы права, содержащиеся в других федеральных законах и регулирующие указанные отношения, должны соответствовать Федеральному закону № 44-ФЗ.
Центральное место в законодательстве РФ о контрактной системе в сфере закупок, осуществляемых для обеспечения государственных и муниципальных нужд, отводится Федеральному закону № 44-ФЗ. Наряду с положениями, определяющими место и сферу применения Закона, его первая глава содержит набор положений общеправового, концептуального характера, включая установление целей закупок и принципов функционирования контрактной системы закупок, основ ее информационного и документационного обеспечения, особенности осуществления закупок, в том числе в связи с применением национального режима, а также терминологический аппарат.
Следует обратить внимание на то, что переход от создания элементов контрактной системы в виде конкурентных процедур до ее развертывания в полном объеме сложен и противоречив, во многом отягчается российской спецификой переходного периода.
В условиях непрерывных институциональных изменений в экономике России контрактные отношения субъектов экономики выступают индикатором ее развития и резервом для повышения ее эффективности. В рамках проводимой работы по мониторингу контрактной системы Минэкономразвития России на постоянной основе ведет работу по рассмотрению и подготовке ответов на обращения граждан и юридических лиц. Многие базовые начала правового регулирования государственных и муниципальных закупок заложены в ГК РФ.
При этом, по справедливому замечанию Е.А. Цатурян, правовое регулирование отношений по размещению заказов сочетает в себе как частноправовые, так и публично-правовые начала [42, с. 32]. Кроме того, система нормативно-правового регулирования государственных и муниципальных закупок закладывает конкуренцию трех федеральных законов, обладающих формально одинаковой юридической силой. Это Федеральный закон № 44-ФЗ, ГК РФ и БК РФ.
В связи с чем, в науке сложилось мнение, что «существующая система источников правового регулирования отношений в сфере публичных закупок не гармонизирована» [7, с. 12].
Действительно, и в п. 2 ст. 3 ГК РФ и в ст. 2 БК РФ содержатся положения о собственном приоритете перед прочими федеральными законами. Это дает повод некоторым ученым утверждать, что размещение заказа для государственных и муниципальных нужд имеет под собой бюджетно-правовую основу [51].
По справедливому замечанию А.В. Винницкого правильно вести речь о том, что правовое регулирование государственных и муниципальных закупок является сферой комплексного правового регулирования, в котором задействованы отрасли административного, финансового (бюджетного) и гражданского права [8, с. 87]. Однако возникает вопрос о «субординации» кодексов и их соотношении с другими законами [45, с. 30].
В сфере 13 государственных закупок актуальным является вопрос коллизии ГК РФ и Федерального закона № 44-ФЗ. Так, ГК РФ устанавливает приоритет кодекса при регулировании отношений по поставкам товаров для нужд публичных образований, что по мнению некоторых авторов представляется неверным, так как нормы специальных законов имеют приоритет перед нормами ГК РФ [9, с. 40].
Анализ правоприменительной практики свидетельствует о выработке единой позиции по вопросу о приоритете норм ГК РФ по отношению к Федеральному закону № 44-ФЗ.
В Постановлении Арбитражного суда Московского округа от 14.03.2016 г. № Ф05-20049/15 по делу № А41-29146/2015 отмечено, что отношения сторон регулируются Федеральным законом № 44-ФЗ, нормы которого, в том числе и об ответственности за нарушение обязательств, являются специальными по отношению к нормам ГК РФ [39].
Аналогичная точка зрения изложена в Постановлении Арбитражного суда Поволжского округа от 13.07.2016 г. № Ф06-10222/16 по делу № А49- 9838/2015: требования Федерального закона № 44-ФЗ являются специальными по отношению к общим нормам ГК РФ о договорах. Следовательно, отказ судов в удовлетворении части исковых требований со ссылкой на общие нормы ГК РФ не свидетельствует о неправильном применении апелляционным судом норм материального права [40].
Согласно указанным выше правовым позициям ГК РФ закрепляет основные принципы института подряда, поставки, оказания услуг для публичных нужд, при этом Федеральный закона № 44-ФЗ является специальным нормативным правовым актом по сравнению с ГК РФ. Таким образом, Федеральный закон № 44-ФЗ должен быть специальным по отношению к ГК РФ, соответствовать его положениям и не вступать с ним в противоречия.
Однако до введения в действие Федерального закона № 44-ФЗ существовала иная точка зрения по данному вопросу и исходила из того, что специальный закон не имеет приоритет перед ГК РФ [51].
Возникает вопрос: в какой степени Федеральный закон № 44-ФЗ основывается на положениях ГК РФ? По мнению А.В. Гапанович, нормы § 4 гл. 30, § 5 гл. 37 ГК РФ позволяют утверждать, что Закон о размещении заказов призван регулировать лишь организационные мероприятия, проводимые государственным (муниципальным) заказчиком по выбору контрагента по контракту, т.е. процедуру, предшествующую его заключению, а существо госконтракта, порядок его заключения, изменения и расторжения не входят в сферу регулирования названного Закона [10, с. 24].
М.А. Занина убедительно доказывает, что коллизия норм ГК РФ и Закона № 94-ФЗ, регулирующих рассматриваемые правоотношения, имеет все характерные признаки коллизии норм права [34].
Несмотря на то, что данное мнение основывалась на анализе норм ГК РФ и норм Закона № 94-ФЗ, выводы, сделанные по итогам исследования, актуальны и применимы к действующему законодательству. Поэтому, решая вопрос о приоритете применения тех или иных предписаний ГК РФ и Федерального закона № 44-ФЗ, нельзя забывать о п. 2 ст. 3 ГК РФ, который устанавливает, что нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать ГК РФ, т.е. выражается явное верховенство и приоритет ГК РФ над иными федеральными законами, особенно над теми, которые прямо им предусмотрены.
При несоответствии тех или иных правовых норм положениям ГК РФ они не подлежат применению. Из сказанного можно сделать вывод о том, что в случае противоречия норм Федерального закона № 44-ФЗ ГК РФ в части порядка заключения, изменения или расторжения, то применяться должны нормы гражданского законодательства, так как указанный Закон, являясь специальным, может только конкретизировать общие нормы гражданского права, но не противоречить им. Если же специальные правила в иных законах не противоречат ГК РФ, обладающему перед ними приоритетом, то такие правила подлежат применению к соответствующим отношениям.
Несоответствие ГК РФ специальных правил должно прямо следовать из содержания тех или иных норм: ГК РФ должен содержать прямой запрет либо исключать возможность установления других предписаний.
В ином случае установление иных правовых норм является допустимым. Решить обозначенную проблему можно посредством внесения изменений в ГК РФ и применять его как основной, с учетом норм Федерального закона № 44-ФЗ.
Весь текст будет доступен после покупки
