Проблемы участия прокурора в правотворческой деятельности

ВВЕДЕНИЕ………………………………………………………………………..3
Глава 1. Общая характеристика участия прокуратуры Российской Федерации в правотворческой деятельности……………………………………………….12
1.1. Краткий историко-правовой анализ правотворческой деятельности органов прокуратуры России…………………………………………………...12
1.2. Правовая основа участия прокурора в правотворческой деятельности…16
1.3. Участие в правотворческой деятельности как самостоятельная функция органов прокуратуры Российской Федерации…………………………………24
Глава 2. Основные формы участия органов прокуратуры Российской Федерации в правотворческой деятельности………………………………….31
2.1. Правовой мониторинг законодательства Российской Федерации как форма участия органов прокуратуры России в правотворческой деятельности……………………………………………………………………..31
2.2. Антикоррупционная экспертиза проектов нормативных правовых актов и нормативных правовых актов как форма участия органов прокуратуры России в правотворческой деятельности. Сравнительный анализ особенностей проведения антикоррупционной экспертизы в России и странах СНГ……………………………………………………………………………….38
2.3. Работа над проектами нормативных правовых актов как форма участия органов прокуратуры России в правотворческой деятельности……………...47
Глава 3. Проблемы участия органов прокуратуры Российской Федерации в правотворческой деятельности на современном этапе………………………..55
3.1. Законодательная инициатива органов прокуратуры Российской Федерации: проблемы реализации……………………………………………..55
3.2. Участие органов прокуратуры Российской Федерации в муниципальном нормотворчестве…………………………………………………………………62
3.3. Взаимодействие органов прокуратуры Российской Федерации с институтами гражданского общества в сфере правотворчества……………..69
ЗАКЛЮЧЕНИЕ………………………………………………………………….73
Библиографический список……………………………………………………..79
Приложение………………………………………………………………………88

Весь текст будет доступен после покупки

Актуальность темы исследования. В соответствии с российским законодательством на прокурора возлагается обязанность участвовать в правотворческой деятельности, в частности, в ч. 4 ст. 1 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» имеется прямое указание на участие прокуратуры РФ в правотворческой деятельности, а в ст. 9 закона закреплено право прокурора «вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов», если в ходе осуществления своих полномочий прокурором будет установлена необходимость совершенствования действующих нормативных правовых актов.
Общие цели деятельности прокуратуры, каковыми являются обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защита прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства, являются значимыми факторами, которые обусловливают участие органов прокуратуры в правотворчестве.
Несмотря на наличие достаточной правовой базы для осуществления правотворческой деятельности, Генеральная прокуратура РФ обращает внимание на то, что не все прокуроры, наделенные конституциями и уставами субъектов Российской Федерации правом законодательной инициативы, используют его, проявляют инициативу в вопросах формирования нормативной базы в развитие федерального законодательства.
Прокурорские работники при осуществлении надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина со стороны органов государственной власти и местного самоуправления, а также их должностных лиц достаточно часто выявляют нарушения действующего законодательства Российской Федерации, а также прав и свобод личности. При этом, прокуроры, являясь юристами высокой квалификации, не могут не замечать пробелов в региональном и муниципальном законодательстве, несовершенство муниципальных нормативных правовых актов и их проектов с точки зрения структуры, содержания и соблюдения правил юридической техники.
Поэтому участие прокуроров в правотворческой деятельности представляет собой назревшую в обществе необходимость и одну из эффективных форм приведения российского законодательства в стройную и согласованную систему.
Действующая Конституция России не наделяет Генерального прокурора РФ правом законодательной инициативы в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, что является серьезным препятствием для активного участия прокуратуры Российской Федерации в процессе законотворчества на федеральном уровне .
При этом историко-правовой анализ советского законодательства показывает, что утратившая силу Конституция РСФСР 1978 г. наделяла Генерального прокурора РФ правом законодательной инициативы на Съезде народных депутатов Российской Федерации и в Верховном Совете Российской Федерации (ст. 110). Также в соответствии со ст. 114 Конституции СССР Генеральному прокурору СССР принадлежало право законодательной инициативы на съезде народных депутатов Союза ССР и в Верховном Совете СССР .
Правом законодательной инициативы были наделены прокуроры союзных и автономных республик в Верховных Советах союзных и автономных республик. При этом они могли вносить свои предложения в высшие органы власти по различным вопросам, затрагивающим правоприменительную практику: гражданского, административного законодательства и т. д. Поэтому данный факт является парадоксальным с точки зрения конституционно-правового статуса Генерального прокурора Российской Федерации и, несомненно, является объективным пробелом в конституционном праве России, т. к. в настоящее время практически все конституции (уставы) субъектов Российской Федерации и уставы муниципальных образований содержат положения о наделении соответствующих прокуроров правом нормотворческой (правотворческой) инициативы, за исключением главного прокурора страны
Цели и задачи диссертационного исследования. Целью настоящего исследования является выявление основных проблем участия прокуратуры Российской Федерации в правотворческой деятельности на современном этапе, а также предложение возможных путей их решения.
Реализация указанной цели обеспечивается выполнением следующих поставленных задач:
1) провести краткий историко-правовой анализ правотворческой деятельности органов прокуратуры России;
2) изучить правовая основа участия прокурора в правотворческой деятельности;
3) выявить особенности участия в правотворческой деятельности как самостоятельной функции органов прокуратуры Российской Федерации;
4) изучить правовой мониторинг законодательства Российской Федерации как форму участия органов прокуратуры России в правотворческой деятельности;
5) проанализировать институт антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов и нормативных правовых актов как форму участия органов прокуратуры России в правотворческой деятельности;
6) провести сравнительный анализ особенностей проведения антикоррупционной экспертизы в России и странах СНГ;
7) изучить вопросы работы над проектами нормативных правовых актов как формы участия органов прокуратуры России в правотворческой деятельности;
8) провести анализ проблем реализации законодательной инициативы органов прокуратуры Российской Федерации;
9) изучить вопросы участие органов прокуратуры Российской Федерации в муниципальном нормотворчестве;
10) исследовать взаимодействие органов прокуратуры Российской Федерации с институтами гражданского общества в сфере правотворчества.
Объект диссертационного исследования выступают общественные отношения в сфере участия прокуроров в правотворческой деятельности.
Предмет исследования составили нормативные правовые акты, регламентирующие вопросы участия органов прокуратуры в сфере правотворческой деятельности, ведомственные акты Генерального прокурора Российской Федерации, материалы прокурорской практики, а также научные публикации, освещающие вопросы в указанной сфере.
Методологическая основа диссертационного исследования. Методологическую основу исследования составила совокупность общенаучных (анализ, синтез, индукция, дедукция, абстрагирование, сравнение, конкретизация), специальных (сравнительно-исторический), частнонаучных (формально-юридический, сравнительно-правовой, системный) методов.
Так, сравнительно-исторический метод позволил проследить эволюцию становления института участия прокуратуры России в правотворческой деятельности.
Формально-юридический метод применялся для изучения юридических категорий, таких как «антикоррупционная экспертиза», «мониторинг законодательства».
Сравнительно-правовой метод позволил установить особенности проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в России и странах СНГ.
Нормативной базой исследования являются Конституция Российской Федерации, Федеральный закон от 17 января 1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», иные федеральные законы, международно-правовые акты, нормативные акты зарубежных государств, уставы и законы субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты органов местного самоуправления, организационно-распорядительные документы Генеральной прокуратуры Российской Федерации.
Теоретическую базу исследования составили труды таких ученых как: М. С. Азаров, Т. А. Ашурбеков, Н. А. Власенко, Ю. Е. Винокуров, Р. А. Гизятов, А. А. Жидких, И. Захаров, Т. М. Кебеков, О. В. Кленкина, А. В. Кудашкин, Е. А. Левченкова, Е. С. Любовенко, О. В. Малова, А. А. Мясин, А. В. Нестеров, Е. А. Перебойнос, А. С. Пиголкин, Дж. Равен, В. П. Рябцев, А. Я. Сухарев, Ю. А. Тихомиров, Р. Т. Фархтдинов, Г. В. Хорольский, А. В. Юрковский и др.
Эмпирическую базу исследования составили научно-исследовательские труды, материалы правоприменительной деятельности органов прокуратуры Российской Федерации.
Положения, выносимые на защиту:
1. Обоснована необходимость внесения изменения в ч. 1 ст. 104 Конституции Российской Федерации, предусматривающего наделение Генерального прокурора Российской Федерации правом законодательной инициативы, поскольку историко-правовой анализ позволил прийти к выводу о том, что на протяжении длительного исторического пути прокуратуры России ведущим способом участия прокуроров в правотворческой деятельности являлась реализация права законодательной инициативы. На уровне субъектов РФ право законодательной инициативы реализуется прокурорами весьма успешно, однако тот факт, что до сих пор Генеральный прокурор РФ не наделен таким правом, свидетельствует о пробеле в законодательстве.
2. Органами прокуратуры проводятся также специальные мониторинговые мероприятия, например социологические исследования, которые предполагают выяснение мнения правопримененителей о потребности в правовом регулировании и его недостатках, содержании и действенности планируемых и реализованных, в том числе прокурорами, мер по их преодолению. Считаем необходимым активизировать работу в данном направлении и в рамках взаимодействия прокуратуры с институтами гражданского общества привлекать к выполнению таких мероприятий научно-исследовательские и экспертные учреждения, изучающие общественное мнение, и специалистов в различных областях знаний, которые способны оказать большую помощь в сборе необходимых сведений, их анализе и оценке и составлении сводной информации.
3. Криминологическая экспертиза нормативно-правовых актов, на сегодняшний день, не нашла своего практического применения. Практика реализации данного института способствовала бы совершенствованию деятельности органов прокуратуры в сфере антикоррупционной экспертизы нормативно правовых актов, поскольку первая охватывает все криминогенные свойства норм права, в том числе и коррупциогенные в области исполнения законодательства о противодействии коррупции.
4. Серьезной проблемой обеспечения должного участия прокуратуры в работе над проектами нормативно-правовых актов является нехватка профессиональных кадров. Несмотря на стабильное финансовое обеспечение прокуратуры, в целом достойную заработную плату, нужда в прокурорских работниках – специалистах в области правотворчества весьма велика.
5. Одними из перспективных направлений взаимодействия прокуратуры с институтами гражданского общества является совместное проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов и совместное обсуждение прокуратурой и представителями общественности предложений, направленных на совершенствование действующего законодательства, поскольку указанное направление взаимодействия с институтами гражданского общества не реализуется прокуратурами на практике.
6. В качестве предложения по совершенствованию участия прокурора в муниципальном нормотворчестве предлагаем усилить роль мониторинга соответствия разрабатываемых нормативных правовых актов Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Однако данная форма прокурорской деятельности по участию в нормотворчестве способна в полной мере продемонстрировать свою результативность лишь через решение внутриорганизационных проблем. В частности, считаем, что в прокуратурах городов и районов необходимо специально выделять помощников прокурора, которые бы занимались исключительно данным направлением прокурорской деятельности, не отвлекаясь на иные направления работы. По нашему мнению, данное решение позволит оперативно реагировать на появление муниципальных актов, противоречащих федеральному законодательству, и своевременно осуществлять систематизацию действующего законодательства.
7. В целях ускорения синхронизации законотворческих процессов на федеральном и региональном уровнях и сокращения сроков приведения законодательной базы субъектов Российской Федерации прокурорам субъектов РФ необходимо принимать непосредственное участие в подготовке изменений в региональное законодательство, в том числе в основные законы регионов, активно используя предоставленное им право законодательной инициативы.
Научная новизна исследования заключается в комплексном анализе вопросов участия органов прокуратуры Российской Федерации в правотворческой деятельности, выявлении проблем в реализации отдельных форм участия прокуроров в правотворческой деятельности и предложении возможных путей их решения. Предложение мер организационного характера, направленных на улучшение работы прокуроров в сфере реализации полномочий по участию в муниципальном нормотворчестве.
Теоретическая значимость диссертационного исследования. Выводы и предложения, содержащиеся в диссертационном исследовании, могут инициировать дальнейшую научную деятельность по исследованию проблем участия органов прокуратуры Российской Федерации в правотворческой деятельности. Результаты диссертационного исследования позволили выявить и предложить решение для ряда теоретических проблем, имеющих практическое значение при участии прокуратуры в осуществлении правотворческой деятельности.
Практическая значимость диссертационного исследования. Результаты исследования могут быть использованы в процессе совершенствования института участия прокуроров в правотворческой деятельности. Анализ обозначенных в работе проблем имеет важное значение для улучшения качества участия прокуроров в сфере правотворчества.
Апробация результатов исследования. Результаты научного исследования положены в основу выступлений на научно-практических семинарах, круглых столах, конференциях.
Основные положения, выводы и предложения магистерской диссертации отражены в 6 публикациях.
Кроме того, результаты проведенных исследований изложены на круглых столах и научно-практических конференциях, проведенных: в Иркутском юридическом институте (филиале) Университета прокуратуры Российской Федерации (международная научно-практическая конференция «Проблемы становления гражданского общества»); прокуратурой Республики Саха (Якутия) (научно-практическая конференция, посвященная 300-летию образования органов прокуратуры России); в Крымском юридическом институте (филиале) Университета прокуратуры Российской Федерации (межвузовский круглый стол «Крымские юридические чтения. Прокуратура России: в преддверии 300-летия»); в Иркутском юридическом институте (филиале) Университета прокуратуры Российской Федерации (межвузовский круглый стол «Проблемы совершенствования прокурорской деятельности и правоприменительной практики»); прокуратурой Иркутской области (научно-практическая конференция «Прокуратура России – взгляд в прошлое, настоящее и будущее», посвященной 300-летию образования органов прокуратуры России); в Иркутском юридическом институте (филиале) Университета прокуратуры Российской Федерации (внутривузовский студенческий круглый стол «Роль органов прокуратуры в повышении качества нормативных правовых актов»).
Структура диссертационной работы состоит из введения, трех глав, объединяющих девять параграфов, заключения, библиографического списка и приложения.

Весь текст будет доступен после покупки

ГЛАВА 1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА УЧАСТИЯ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ПРАВОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
1.1. Краткий историко-правовой анализ правотворческой деятельности органов прокуратуры России

Правотворческая деятельность в широком смысле представляет собой фундаментальный и государствообразующий фактор развития и поддержания стабильности страны. Однако развитие и стабильность государственности зависит именно от качественного механизма регламентации различного рода общественных отношений. В связи с этим широкий круг органов государственной власти России привлечён в правотворческий процесс. Не составляют исключение и органы прокуратуры Российской Федерации.
Понятие «участие в правотворческой деятельности» органов прокуратуры России закреплено в статье 9 Федерального закона от 17 января 1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации». Однако прокуратура России, будучи в первую очередь надзорным органом, на протяжении всей 300-летней истории своего существования принимала активное участие в правотворческой деятельности. При этом содержание и объём данного участия изменялся на каждом этапе развития российской прокуратуры в зависимости от изменения её места в системе государственной власти. Проанализируем деятельность российской прокуратуры по участию в правотворчестве на каждом историческом этапе её развития.
Первая четверть XVIII века – период становления прокуратуры в России. Так, в эпоху Петра I Генерал-прокурор наделялся, помимо осуществления надзора за исполнением законов Российской империи, полномочиями и в сфере правотворчества. К примеру, Генерал-прокурор предлагал Сенату принимать решения по вопросам, не урегулированным правом, то есть в соответствии с п. XI Указа «О должности Генерал-прокурора» от 27 апреля 1722 г. Генерал-прокурору было предоставлено, выражаясь современным юридическим языком, право законодательной инициативы. Если Генерал-прокурор выявлял пробелы в законодательстве, то ему предписывалось давать соответствующие предложения Сенату, «…чтоб учинили на те дела ясные указы; и как сочинят, доносить нам…» .
Стоит отметить, что в период Российской империи понятие «правотворческая деятельность» не было разработано. Не было и многообразия форм участия прокурора в правотворческой деятельности, так как система законодательства империи не являлась обширной. Поэтому единственной формой участия в правотворчестве периода империи было лишь право законодательной инициативы, принадлежавшее Генерал-прокурору.
Великая Октябрьская социалистическая революция 1917 года привела к отказу от многих правовых институтов периода Российской империи. 28 мая 1922 года после непродолжительного периода упразднения прокуратуры она вновь создаётся, когда постановлением ВЦИК РСФСР принято Положение о прокурорском надзоре .
В соответствии с п. 9 Положения о прокурорском надзоре, «на прокурора республики возлагается наблюдение за законной деятельностью всех народных комиссариатов и иных центральных учреждений и организаций и предложение об отмене или изменении изданных ими незаконных распоряжений или постановлений…» . Пункт 11 Положения о прокурорском надзоре также предписывал, что к полномочиям прокуроров на местах относится: «…входить с представлением в исполнительные комитеты об отмене или изменении изданных ими или подчиненными им органами незаконных распоряжений и постановлений…». Помимо прочего, прокурор губернии и области наделялся правом присутствовать на всех заседаниях местных исполнительных комитетов с совещательным голосом.
Таким образом, прокурор РСФСР наделялся правом законодательной инициативы так же, как и в период Российской империи. Кроме того, прокуроры губерний и областей могли принимать участие в правотворчестве на соответствующем уровне.
В советское время прокуратура не утратила возможности участия в правотворческой деятельности. Так, 30 ноября 1979 года принят Закон СССР «О прокуратуре СССР». Статьёй 3 Закона СССР о прокуратуре было предусмотрено участие органов прокуратуры в совершенствовании законодательства. Данное участие было непосредственно включено в перечень основных направлений деятельности надзорного ведомства .
Необходимо подчеркнуть, что, в соответствии со ст. 114 Конституции СССР 1977 г. , Генеральный прокурор Союза ССР обладал правом внесения законодательных предложений Съезду народных депутатов СССР и Верховному Совету СССР. Соответствующим правомочием были наделены прокуроры союзных и автономных республик.
Отметим, что Генеральный прокурор СССР наделялся также правом участия в заседаниях Президиума Верховного Совета СССР и Совета Министров СССР, а прокуроры союзных и автономных республик аналогичным правомочием в заседаниях Президиумов Верховных Советов и Советов Министров союзных и автономных республик.
После распада СССР в 1991 году происходит формирование нового российского государства – Российской Федерации. Вместе с тем формируется новое правовое пространство. Всенародным голосованием 12 декабря 1993 года принята Конституция Российской Федерации, заложившая основу образования новой системы законодательства. Конституцией Российской Федерации затронут вопрос участия прокуратуры в правотворческой деятельности. В частности, Генеральный прокурор Российской Федерации лишился права законодательной инициативы, которым обладал на протяжении периодов существования империи и советского государства (ст. 104 Конституции Российской Федерации). Изменения, вносимые в Конституцию России в 2014 и 2020 годах, не изменили существующее положение. Однако, в отличие от Генерального прокурора Российской Федерации, правом законодательной инициативы обладают и активно используют прокуроры субъектов Российской Федерации.
Стоит отметить, что усложнение юридической техники и увеличение нормативных актов, регламентирующих общественные отношения, привело к появлению целого комплекса форм участия органов прокуратуры в правотворчестве. Некоторые формы участия в правотворчестве закреплены в федеральном законодательстве, другие – в подзаконных нормативных актах, а также организационно-распорядительных документах Генеральной прокуратуры Российской Федерации.
Так, многообразие форм участия прокурора в правотворческой деятельности закреплено в приказе Генерального прокурора от 17 сентября 2007 г. № 144 «О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления». К таким формам относятся: инициативная разработка проектов законов и иных нормативных правовых актов, непосредственно связанных с компетенцией органов прокуратуры; участие в подготовке законопроектов, разрабатываемых другими органами государственной власти; подготовка правовых заключений на законопроекты и иные нормативные правовые акты; участие в обсуждении законопроектов в палатах Федерального Собрания РФ и законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Федерации. В указанный перечень необходимо добавить и антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов.
На современном этапе развития отечественной прокуратуры участие в правотворческой деятельности имеет достаточное информационно-аналитическое, организационное, методическое, юридико-техническое и материально-техническое сопровождение, необходимое для наиболее эффективного реагирования прокуратуры на пробелы действующего законодательства.
Исходя из вышеизложенного, можно сделать следующие выводы.
Во-первых, участие российской прокуратуры в правотворческой деятельности имеет длительную историю.
Во-вторых, на протяжении всего времени существования российской прокуратуры ведущей формой участия прокуратуры в правотворчестве была реализация Генеральным прокурором, нижестоящими прокурорами права законодательной инициативы.
В-третьих, считаем необходимым наделение Генерального прокурора Российской Федерации правом законодательной инициативы.

Весь текст будет доступен после покупки

Нормативные правовые акты
1. Конституция Российской Федерации : ?принята всенародным голосованием от 12 декабря 1993 года? // Российская газета. – 1993. – 25 декабря.
2. О прокуратуре Российской Федерации [Электронный ресурс] : федер. закон от 17.01.1992 № 2202-I . – Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».
3. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации [Электронный ресурс] : федер. закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ . – Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».
4. Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов [Электронный ресурс] : федер. закон от 17 июля 2009 № 172-ФЗ. – Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».
5. О противодействии коррупции [Электронный ресурс] : федер. закон от 25 декабря 2008 № 273-ФЗ. – Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».
6. О мониторинге правоприменения в Российской Федерации (вместе с «Положением о мониторинге правоприменения в Российской Федерации») [Электронный ресурс] : указ Президента РФ от 20 мая 2011 № 657. – Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».
7. Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (вместе с «Правилами проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», «Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» : постановление Правительства РФ от 26.02.2010 № 96. – Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

Весь текст будет доступен после покупки