Механизм государственно-частного партнерства в г. Санкт-Петербурге

ВВЕДЕНИЕ……………………………………………………………………….3
1 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ИССЛЕДОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА……….……..………6
1.1 Государственно-частное партнерство: понятие, сущность, риски….6
1.2 Основные формы государственно-частного партнерства в Российской Федерации на современном этапе ……………………………......17
1.3 Обзор проектов государственно-частного партнёрства и их роль в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации……..21
2 Механизм государственно-частного партнерства в г. Санкт-Петербурге………………………………………………...………30
2.1 Нормативно-правовое регулирование механизма государственно-частного партнерства в г. Санкт-Петербург…………………………………...30
2.2. Система управления механизмом государственно-частного партнерства в г. Санкт-Петербург……………………………………………...33
2.3 Проекты государственно-частного партнерства в г. Санкт-Петербург как инструмент социально-экономического развития региона….37
2.4 Направления совершенствования механизма государственно-частного партнерства в г. Санкт-Петербурге ………………...……….……….44
ЗАКЛЮЧЕНИЕ………………………………………………………………...52
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫ ИСТОЧНИКОВ………………………….56

Весь текст будет доступен после покупки

В современных условиях продолжающегося мирового финансово-экономического кризиса, нарастания внешнего давления все большую актуальность для Российской Федерации приобретает поиск новых эффективных механизмов решения экономических проблем. Перспективным является развитие в нашей стране идей государственно-частного партнерства, доказавших свою результативность в промышленно-развитых странах. Для преодоления кризисных последствий Россия остро нуждается в масштабных инвестициях. Реализация проектов в рамках государственно-частного партнерства способна стать одним из источников инвестиций в экономику страны.
Государственно-частное партнерство (далее – ГЧП) – это долгосрочное взаимовыгодное сотрудничество публичного и частного партнеров, направленное на реализацию проектов ГЧП в целях достижения задач публично-правовых образований, повышения уровня доступности и качества публичных услуг, достигаемое посредством привлечения частных ресурсов и разделения рисков между партнерами. [10]

Весь текст будет доступен после покупки

1 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ИССЛЕДОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА

1.1 Государственно-частное партнерство: понятие, сущность риски

Всемирный Банк Реконструкции и Развития определяет государственно-частное партнерство как долгосрочный контракт между частными компаниями и государственными органами для обеспечения общественного актива или услуги, в которой частная сторона несет значительный риск и ответственность управления. [14]
В России государственно-частное партнерство регулируется Федеральным законом Российской Федерации от 13.07.2015 №224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально - частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
Согласно п. 1 ст. 3 данного закона, государственно-частное партнерство, муниципально - частное партнерство - юридически оформленное на определенный срок и основанное на объединении ресурсов, распределении рисков сотрудничество публичного партнера, с одной стороны, и частного партнера, с другой стороны, которое осуществляется на основании соглашения о государственно-частном партнерстве, соглашения о муниципально - частном партнерстве, заключенных в соответствии с настоящим Федеральным законом в целях привлечения в экономику частных инвестиций, обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления доступности товаров, работ, услуг и повышения их качеств. [1]
В научной литературе и правоприменительной практике выделяют два основных подхода к определению понятия ГЧП. Так, В.А. Кондратьев указывает, что узкому подходу соответствует понятие ГЧП, закрепленное нормативно, согласно которому «сущность государственно-частного партнерства заключается в сотрудничестве органов государственной власти, органов местного самоуправления (публичных партнеров) и хозяйствующих субъектов (частных партнеров), направленное на создание или реконструкцию сложных инфраструктурных объектов, путем распределения финансовой нагрузки и рисков между партнерами с целью привлечение инвестиций в экономику Российской Федерации и повышения качества товаров, работ, услуг, организация обеспечения которыми потребителей относится к вопросам ведения органов государственной власти, органов местного самоуправления». Широкий подход, предлагаемый А.В. Белицкой, рассматривает ГЧП «как любое сотрудничество государственных (местных) органов власти и предпринимателей, основанное на различных договорных моделях, включая и соглашение о ГЧП».
На сегодняшний день, ГЧП-проекты имеют наибольшую популярность в отраслях инфраструктурного комплекса в соответствии с рисунком 1, такие как:
- транспортная инфраструктура: автомобильные дороги, железные дороги, трубопровод, морские и речные порты и суда, аэродромы, производственная и инженерная инфраструктура аэропортов, метрополитен и другой транспорт общего пользования;
- социальная инфраструктура: здравоохранение, санаторно-курортное лечение, образование, культура, социальное обслуживание, спорт.
- энергетическая инфраструктура: производство, передача и распределение электрической и тепловой энергии, тепло-, газо- и энергоснабжение, наружное освещение и иные объекты.
- коммунальная инфраструктура: водоснабжение и водоотведение, утилизация (захоронение) бытовых отходов, благоустройство территорий, социально-бытовые объекты, гидротехнические сооружения.









Рисунок 1 - Распределение количества проектов ГЧП в разрезе сфер инфраструктуры и объема инвестиций [20]

Объект государственно-частного партнерства - имущество, входящее в состав транспортной, инженерной и социальной инфраструктуры (либо в целом некоторая часть публичного сектора). [6]
Предметом государственно-частного партнерства являются отношения в процессе взаимодействия публичного и частного сектора по поводу строительства (реконструкции, модернизации), эксплуатации и управления объектами инфраструктуры.
Целью ГЧП можно выделить следующие элементы:
- ускорение темпов социально-экономического развития региона за счет дополнительных инвестиций в объекты инфраструктуры, привлекаемых из внебюджетных источников, а также за счет повышения качества услуг публичного сектора;
- экономия бюджетных средств в краткосрочном периоде за счет распределения финансирования на более длительный период;
- повышение эффективности использования бюджетных средств за счет привлечения частного сектора. [3]
Реализация проектов государственно-частного партнерства проходит в несколько этапов:
- «затратный этап», в течение которого частная и публичная стороны инвестируют денежные средства в объекты инфраструктуры (и иные объекты, связанные с функциями публичного сектора);
- «доходный этап», в течение которого происходит оказание услуг с помощью данных объектов и возврат инвестиций.
Наличие «доходного этапа» является ключевым отличием проектов ГЧП от государственного заказа. При этом источником дохода по проекту ГЧП может быть как выручка от оказания услуг частным лицам, так и платежи из бюджета. В таблице 1 представлены преимущества ГЧП для государственного и частного сектора.

Таблица 1 - Преимущества ГЧП для сторон [11]
Государственный сектор Частный сектор
• Стимулирование экономики;
• Внедрение и использование современных методов управления применительно к государственной собственности;
• Возможность сосредоточиться на контролирующих и регулирующих функциях;
• Оптимизация системы расходования бюджетных средств;
• Сокращение сроков реализации проектов;
• Снижение уровня безработицы за счет создания новых рабочих мест. • Возможность долгосрочного и устойчивого развития бизнеса;
• Реализация инновационного потенциала при государственной поддержке;
• Получение доступа к общественным ресурсам и активам;
• Получение гарантированных финансовых поступлений в долгосрочной перспективе

Можно выделить следующие основные причины, по которым бизнес хочет сотрудничать с государством:
1.Успешные примеры подобных проектов.
Российский рынок ГЧП с течением времени перестает быть новым для инвесторов, что естественным образом повышает его инвестиционную привлекательность и снижает уровень рисков.
2. Дополнительные гарантии и права инвесторов, а также внедрение новых, более гибких механизмов государственно-частного партнерства на законодательном уровне.
Последние изменения Закона о концессиях и принятие Госдумой в первом чтении Закона об основах ГЧП направлены, в том числе, на учет интересов финансирующих организаций, что должно уменьшить стоимость привлекаемых заемных средств для инвестора.
3. Стремление закрепиться на развивающемся рынке ГЧП и приобрести уникальный опыт реализации такого сотрудничества в России.
Чтобы участвовать в будущих инфраструктурных проектах.
Государственно-частное партнерство имеет долгосрочный характер и договорное оформление. Средний срок реализации проектов государственно-частного партнерства в России составляет 10-15 лет. Долгосрочный период обусловлен необходимостью возврата частных инвестиций, что определяет сложность договорных отношений для таких проектов (в отличие от проектов, реализуемых по модели госзаказа).
ГЧП предполагает отличную от госзаказа и структуру финансирования, так как вложения частного партнера распределяются на более длительное время за счет использования долговых инструментов, что позволяет решить задачу дефицита финансирования из бюджета.
Опыт реализации ГЧП проектов свидетельствует о том, что случаи негативного течения данных проектов встречаются намного реже, нежели государственного заказа, это изображено на рисунке 2. Реализация проектов ГЧП также позволяет повысить качество оказания услуг и снизить затраты при эксплуатации объектов инфраструктуры.


Рисунок 2 - Особенности реализации инвестиционных проектов в системе ГЧП и госзаказа [13]

Перед реализацией ГЧП-проекта обе стороны должны оценить его риски, что является первым шагом к структурированию задачи. В рамках этой оценки рекомендуется разработка полной матрицы рисков, которая должна осуществляться параллельно с разработкой финансовой модели. Последняя строится на прогнозе основных экономических (например, инфляция, обменные курсы) и технических (например, прогноз трафика) параметров на весь срок проекта.
Говоря о рисках в данной сфере, в первую очередь понимают изменение показателей, которые существенно влияют на доходность проекта, (внутренняя норма доходности проекта (IRR), дисконтированный срок окупаемости проекта (DPP)), это показано на рисунке 3.


Рисунок 3 - Вероятность реализации проекта ГЧП в зависимости от распределения рисков между его участниками [9]

Российская и зарубежная практика реализации подобных проектов показывает, что большинство неудач связано со следующими ошибками.
Ошибка 1. Неправильное определение расходной/доходной частей ГЧП-проекта.
Указанный риск может заключаться, например, в неправильном подсчете расходов на строительство объекта либо в некорректном расчете чистого дисконтированного дохода.
Примером является проект строительства Орловского тоннеля в Санкт-Петербурге. Правительство Санкт-Петербурга уведомило ООО «Невская концессионная компания» о прекращении концессионного соглашения о проектировании, строительстве и эксплуатации Орловского тоннеля под Невой в декабре 2012 года.
Причина – непредставление концессионером документов в подтверждение финансового закрытия и нарушения сметы на реализацию проекта, что выразилось в некорректно рассчитанных капитальных затратах (фактические затраты оказались на 30% больше) и низком трафике, который препятствовал достижению финансовой эффективности.
Ошибка 2. Технические ошибки проектирования.
К таковым относятся риски, связанные с ошибками в проектной документации, риски в сфере технологического регулирования (сложности в получении необходимых технических условий, разрешений на строительство, утверждения ГПЗУ), риски обнаружения скрытых дефектов после ввода объекта в эксплуатацию, а также проблемы территории строительства.
Например, проблема сложного грунта стала одной из причин отказа от финансирования строительства властями Санкт-Петербурга Орловского тоннеля под Невой.
Ошибка 3. Несправедливое распределение рисков по проекту.
Речь идет о невыгодных условиях участия для бизнеса. Это может выражаться, например, в высоких штрафных баллах в отношении инвестора за нарушение условий конкурсной документации или сжатых сроках реализации проекта. Например, 17 февраля 2013 года был объявлен открытый конкурс на право заключения концессионного соглашения на проектирование, строительство и эксплуатацию Северного тоннеля в г. Ростов-на-Дону.
Планировалось, что длина тоннеля составит 2,5 км, а пропускная способность 4-хполосного тоннеля составит 60 тысяч автомобилей в сутки. Общие планируемые затраты были определены в размере 8,5 млрд руб. На проектирование планировалось потратить два года, на строительство – четыре года. Конкурс был признан несостоявшимся ввиду отсутствия заявок.
Ошибка 4. Социальные и экологические риски.
Экологическими рисками в ГЧП является негативное воздействие объекта на окружающую среду, недостаточный уровень его технической безопасности и нанесение вреда здоровью людей.
Прогнозирование экологических рисков должно осуществляться еще до этапа проектирования объекта путем проведения соответствующих изысканий. Кроме того, должное внимание следует уделить страхованию экологических рисков, но на практике их не так просто урегулировать со страховщиками, хотя экологическое страхование уже давно применяется в зарубежных проектах.
Пожалуй, самым показательным примером в данной области является строительство скоростной автомобильной дороги Москва–Санкт-Петербург на участке 15–58 км. В связи с работами пришлось частично произвести вырубку Химкинского леса, что повлекло массовые протесты населения.
Ошибка 5. Политические риски.
Являются одними из самых труднопрогнозируемых и имеют долгосрочные негативные последствия. Сегодня прослеживается воздействие санкций США и ЕС на российские инфраструктурные проекты, что проявляется в ограниченном доступе к иностранным заемным средствам и существенных затруднениях при создании специальных проектных компаний (SPV).
Негативное воздействие оказывается, прежде всего, на инфраструктурные проекты Крыма: регламент ЕС 825/2014 ввел запрет на инвестирование в экономику Крыма и Севастополя.
Ошибка 6. Законодательный риск.
Может заключаться в неправильном применении сторонами правовых норм, регулирующих договорные отношения, либо в оспаривании заключенных соглашений государственными органами.
Например, Департамент дорожного хозяйства и транспорта Кировской области заключил в 2012 году соглашение с КОГП «Вятские автомобильные дороги» в рамках областного закона о государственно-частном партнерстве. Документ предусматривал ремонт дорог в Кировской области на сумму более 570 млн рублей.
Однако антимонопольная служба установила, что закон «Об участии Кировской области в проектах государственно-частного партнерства» противоречит Федеральному закону №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», что повлекло за собой иск о признании заключенного соглашения на ремонт недействительным.
Государственно-частное партнерство включает множество форм, которые имеют различные наименования и используются в широком спектре инфраструктурных отраслей и инвестиционных сделок. В частности, на рисунке 4 представлены основные направления классификации форм ГЧП.

Рисунок 4 - Классификация форм ГЧП, основные направления [13]

Выделяются следующие преимущества и сложности применения механизмов ГЧП для преодоления инфраструктурных ограничений.
Потенциальные преимущества использования ГЧП:
1. Снижение рисков по проекту. Передача части рисков по проекту частному партнеру как стороне, способной справиться с ними с меньшими затратами и/или с лучшим результатом, чем публичная сторона.
2. Инновации. Требования к качеству оказания услуг, а не ограничения на используемые ресурсы или технологии, а также проведение конкурентных конкурсных процедур способствует расширению поля для инноваций и привлечению наиболее технологически развитых исполнителей по проекту.
3. Сокращение общих затрат по проекту. Передача как операций по строительству, так и эксплуатации инфраструктурного объекта одному лицу (частному партнеру) позволяет ему минимизировать затраты в течение всего срока реализации проекта ГЧП.
4. Привлечение дополнительных финансовых ресурсов. Передача финансовых обязательств по привлечению средств на реализацию инфраструктурных проектов в частный сектор – одно из главных преимуществ ГЧП.
5. Повышение эффективности инфраструктурного объекта. Частный партнер, привлекая финансирование и неся обязательства перед заемщиками и акционерами, заинтересован в увеличении денежных потоков от проекта и повышении эффективности управления им.
Потенциальные сложности использования ГЧП:
1. Потребность в более взвешенном бюджетном планировании. Развитие сферы ГЧП рекомендуется сопровождать реализацией взвешенной бюджетной политики в целях оптимизации расходных обязательств в долгосрочном периоде. Несмотря на то, что ГЧП обеспечивает финансирование капитальных вложений в объекты инфраструктуры за счет внебюджетных источников, отдельные проекты ГЧП (где источник доходов – это платежи из бюджета) способны увеличить общую нагрузку на бюджет в долгосрочном периоде, что важно учитывать при бюджетном планировании.
2. Управление проектами ГЧП требует от органов государственной и муниципальной власти новых управленческих компетенций. Несмотря на то, что ГЧП повышает эффективность управления инвестиционными проектами, множество решений лежит на ответственных органах государственного и муниципального управления.

Весь текст будет доступен после покупки

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 15.04.2019) // Собрание законодательства РФ. – 1998. - № 31. - ст. 3823.
2. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31.07.1998 № 146-ФЗ (ред. от 19.02.2018) // Собрание законодательства РФ. -1998. - N 31. - ст. 3824.
3. Федеральный закон от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» (последняя редакция) [Электронный ресурс]. / - URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_54572/ (дата обращения 13.05.2020)
4. Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (последняя редакция) [Электронный ресурс]./- URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_61763/ (дата обращения 26.05.2020)

Весь текст будет доступен после покупки